سياست¬هاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه
نويسنده : J.M. Otto
مترجم : انوشيروان كني
مقدمه
اين نوشتار در صدد كندوكاو سياستهاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه از ديدگاه دولتها است. آغاز سخن با ارایه توصيفي از روند جهاني برخي سياستهاي كلان بخش معدن است. سپس با بهكارگيري چارچوبي جامع از سياستهاي ملي معدني، به بررسي بسياري از موضوعات سياستگذاري كه مورد توجه دولتهاست، ميپردازد. قوانين، موافقتها و مقرراتي كه بهوسيله آنها ميتوان سياستهاي معدني را اعمال نمود در بخش بعدي تشريح خواهد شد. متعاقب آن، عناصر كليدي تشكيلدهنده قانون معدن مورد واكاوي قرار خواهد گرفت. شكل و محتواي موافقتهاي معدني با تاكيد بر مفاد مذاكرات مربوطه نيز در طول بحثها مدنظر قرار خواهد گرفت و در نهايت ارتباط ميان نظام سرمايهگذاري و نظام حقوقي بهاختصار تشريح ميشود.
1 تفاوتها در سياستهاي معدني ملي مختلف
سياستهاي معدني هر كشوري بسته به ميزان منابع زمينشناختي، سياستهاي دولت، نوع اقتصاد و پيشرفت فناوريهاي آن تغيير ميكند. تغييرات سياست معدني هر كشور بر اساس تلفيق منحصربهفرد عوامل مذكور و ديگر عوامل دروني و بيروني متفاوت خواهد بود. گرچه روندهاي بارزي از سياستهاي معدني در گروههاي مختلفي از كشورها وجود دارد كه امكان دستهبندي آنها را فراهم ميآورد، اما مسير واقعي توسعه و اعمال سياستها در هر كشوري متفاوت است. از اينرو بررسي اجمالي تكامل برخي روندهاي كليدي در سياستگذاريهاي معدني در چهار دسته از كشورها (كشورهاي توسعهيافته اروپایي، توسعهيافته معدن-محور، درحالتوسعه و درحالگذار) بهمنظور فراهم نمودن مباني عمومي جهت درك بهترمجموعه نظامهاي سياستي و حقوقي موجود در زمينه فعاليتهاي معدني لازم مينمايد.
1-1 كشورهاي توسعهيافته اروپایي
اغلب كشورهاي اروپایي بهلحاظ تاريخي، توليدكنندگان بزرگ مواد معدني بودهاند. استخراج پيوسته منابع طي قرون متمادي باعث تهي شدن نهشتههاي معدني گرديده بهنحوي كه يافتن نهشتههاي جديد روزبهروز مشكلتر شده است. اغلب كشورهاي اروپایي از ديدگاه كارشناسان اكتشافي چشمانداز فعاليت چنداني ندارند (بهجز در مورد منابع ساختماني مرسوم). كاهش چشمانداز زمينشناختي اين كشورها مبنایي براي تغييرات اخير در سياستهاي معدني ملي اين كشورها قرار گرفته است. بهعنوان مثال، اغلب كشورهاي اروپایي فعاليت و گستره سازمانهاي زمينشناسي كشورشان را طي دهه گذشته ميلادي بهطرز قابلتوجهي كاهش دادهاند.
جهانيسازي فزاينده بازارهاي بينالمللي كالاها باعث كمرنگ شدن احساس سياستگذاران اين كشورها نسبت به لزوم خودكفایي ملي در تامين منابع معدني شده است. بهعلاوه، متنوعسازي اقتصادي و افزايش فرصتهاي شغلي در ديگر بخشها باعث گرديده تا كاركنان بخش معدن بهراحتي قادر به يافتن شغل جايگزين باشند. رشد چشمگير آگاهيهاي زيستمحيطي باعث كاهش محبوبيت فعاليتهاي معدني نزد مردم و سياستگذاران كشورهاي توسعهيافته اروپایي شده و به ايجاد برخي قوانين بسيار گسترده و البته پرهزينه زيستمحيطي انجاميده است. بهدليل اين نگرش و ديگر ملاحظات، سياستهاي كلاني كه يارانهها، حمايتها و مشوقهاي اقتصادي متعددي را براي بخش معدن درنظر ميگرفتند عمدتاً حذف شده و يا بهشدت محدود شدهاند.
اما درحاليكه توليد زغالسنگ و فلزات پايه در اين كشورها كاهش يافته، بخش كانيهاي صنعتي بهشدت رشد كرده است. توليد شن، ماسه، رس و سنگهای تزیيني بخش اعظمي از فعاليتهاي معدني در بسياري از كشورهاي توسعهيافته اروپایي را شامل ميشود. گرچه اين فعاليتها در مقياس كوچك صورت ميگيرند اما برخي عمليات بزرگمقياس نيز وجود دارد. در سالهاي اخير روند تمركززدایي مقررات نظارتي بر عمليات استخراج كانيهاي صنعتي تا حدودي اعمال گرديده و به دولتهاي محلي واگذار شده است.
1-2 كشورهاي توسعهيافته معدن-محور
كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا در زمره كشورهاي توسعهيافته معدن-محور قرار ميگيرند كه از چشمانداز زمينشناختي بسيار خوبي برخوردارند. ايالات متحده در مجموع يك واردكننده مواد معدني بهحساب ميآيد. اما صادرات كانادا و استراليا بيش از مصارف داخليشان است. فعاليتهاي معدني بخش قابلتوجهي از اقتصاد كشورهاي كانادا و استراليا را در گذشته و حال شامل بوده است.
اغلب منابع معدني غيرسوختي كه در زمينهاي ملي واقعاند تحت نظارت قانون معدن مصوب اواخر قرن نوزدهم ميلادي قرار دارند. اين قانون معدن در زماني نوشته شده كه دولت سعي در انتقال مالكيت زمينهاي دولتي به بخش خصوصي را داشته است. با توسعه كشور و افزايش جمعيت، اين نگرش بهتدريج كمرنگ شده اما قانون موجود امكان انتقال مالكيت زمينهاي ملي را به بخش خصوصي ميدهد. فردي كه موفق به كشف يك نهشته معدني ميشود ميتواند از طريق ادعاي مالكيت و بهثبت رساندن آن، مالكيت زمين و منابعي كه در آن قرار دارد را براي هميشه و بهطور مطلق دراختيار گيرد و درصورت استخراج (در هر زماني) ملزم به پرداخت هيچگونه حق امتيازي به دولت نيست. گرچه بهمرور زمان متممهایي براي قانون معدن به تصويب رسيده است، اما بازنگريهاي صورت گرفته طي چند دهههاي گذشته تغييرات سياستي چنداني را باعث نشده است. تنها نكته بااهميت، اضافه شدن ضربالعجل زماني براي آغاز فعاليت استخراج بهحكم قانون ميباشد.
در كشورهاي كانادا و استراليا اغلب جنبههاي غيرايمني و غيرتجاري مقررات معدني توسط قوانين دولتهاي مركزي و ايالتي پوشش داده ميشود. قريب بهاتفاق اين قوانين طي دهه گذشته ميلادي بهتصويب رسيده يا اصلاحات گستردهاي را متحمل شدهاند.
روزبهروز بر مساحت نواحي غيرقابل ادعا براي استخراج منابع معدني در كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا افزوده ميشود. عظيمترين نواحي حفاظتشده عبارتند از مكانهاي زيباي طبيعي و يا مناطقي كه از حساسيتهاي خاص زيستمحيطي برخوردارند. طي دهه گذشته ميلادي روند آشكاري بهسمت كاهش استقبال از كاربري معدني سرزمينها پديد آمده است.
سياستهاي زيستمحيطي اتخاذ شده در طول دو دهه گذشته ميلادي به وضع مقررات، دستورالعملهاي اخذ مجوز و نظارت (همچون استانداردهاي مايعات خروجي) انجاميده كه همگي هزينههاي بالایي را بر صنايع تحميل ميكنند. در برخي موارد تحميل چنين هزينههایي باعث توسعه فناوريهاي جديد سازگار با محيطزيست گرديده كه بسيار مقرونبهصرفهتر از فناوريهاي پيشيناند (همچون روشهاي نوين استحصال مس). بااينحال اصليترين هزينه تحميلشده ناشي از اعمال سياستهاي سختگيرانهتر زيستمحيطي و تطويل زمان دريافت مجوز بوده است. در ايالات متحده و كانادا (و تا حدودي در استراليا) زمان مورد نياز جهت اخذ مجوزهاي لازم براي راهاندازي يك معدن در بسياري از موارد بيش از پنج سال است. بهعلاوه، مقرراتي كه شركتهاي معدني را ملزم به پاسخگویي و ارایه گزارش به سازمانهاي دولتي محلي، ايالتي و كشوري ميكند، زمان زيادي را ميطلبد.
افزايش آگاهيهاي زيستمحيطي، پرسش درخصوص حقوق بوميان، توسعه سازمانهاي مردم نهاد (NGO) سياسي و ريزبين و افزايش دخالتهاي اجتماعي همگي به مصونيت امتيازات بهرهبرداي
(Security of Tenure) تاثير گذاشتهاند، بهنحويکه عليرغم درج صريح اين نكته كه مالكيت معدن از آن كاشف است، ديگر امروزه كشف يك نهشته اقتصادي در اين كشورها به معناي حق برداشت قطعي و بيچونوچرا از معدن نيست.
1-3 كشورهاي درحالتوسعه
ازآنجایيكه كشورهاي بهاصطلاح درحالتوسعه مجموعهاي متنوع و ناهمگون را تشكيل ميدهند، مشاهدات و اظهارات ذيل بههيچوجه عموميت نداشته و به تمامي ايندسته از كشورها قابل تسري نيست، ليكن نگرشها و روند مسایل مطروحه در اين بخش از نوشتار در بسياري از اقتصادهاي درحالتوسعه مرسوم است.
بسياري از كشورهاي درحالتوسعه، پيشتر بهصورت مستعمره اداره ميشده و يا تحت سيطره قدرتهاي بزرگ قرار داشتند و در بسياري موارد، عمده فعالیتهاي معدني (بهجز معدنكاري كوچكمقياس براي مصالح ساختماني) در اين كشورها توسط يك يا چند شركت عظيم معدني كه توسط حكومت منسوب ميشدند، صورت ميپذيرفت؛ فعاليت اغلب اين شركتها تحت امتيازات انحصاري يا نيمهانحصاري كه مانع هرگونه فعاليت توسط ديگر شركتها ميشد، انجام ميگرفت. بسياري از معادني كه تحت نظامهاي استعماري اداره ميشدند معمولاً بهصورت مجموعهاي بسته بودند كه سودي عايد مستعمره مربوطه، مردم و اقتصاد آن نميكردند.
با استقلال مستعمرات، موانع سنتي ورود شركتهاي مختلف به فعاليتهاي معدني كشورهاي استقلاليافته برچيده شد و امكان سرمايهگذاريهاي بزرگمقياس مستقيم خارجي بهشدت افزايش يافت. برخي از كشورهاي تازهاستقلال یافته مباني سرمايهگذاري خارجي را بهسرعت پذيرفتند و در بخش معدن از آن استقبال كردند. ليكن اغلب كشورهاي تازهاستقلال یافته محدوديتهاي جديدي اعمال كردند كه باعث دلسردي شركتها و مانع سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي در بخش معدن گرديد. در بيشتر كشورهاي درحالتوسعه داراي نظام سوسياليستي، اجرا و نظارت بر فعاليتهاي معدني تنها توسط دولت انجام ميگيرد و در بسياري از اين كشورها اعمال سياستهاي مالكيت و نظارت دولتي به تأسيس
بنگاههاي معدني عظيم دولتي (همچون برزيل، شيلي، كنگو و زامبيا) ، بسته شدن بخش معدن بهروي سرمايهگذاران خارجي، يا محدوديت سهم خارجيان (همچون هند، مكزيك و فيليپين) انجاميد. نتيجه اين امر تمركز سرمايهگذاريهاي معدني جهاني در سه كشور ايالات متحده، كانادا و استراليا و توسعه فزاينده بخش معدن اين كشورها بود.
طي دو دهه گذشته تغييرات اساسي در تمايلات بسياري از كشورهاي درحالتوسعه و درحالگذار به سمت مقبوليت سرمايهگذاريهاي بزرگ خارجي در بخش معدن دلايل مختلف رخ داده است كه از آن جمله ميتوان به موارد ذيل اشاره كرد:
- عدم وجود تخصص اكتشافي و استخراجي بومي و موانع موجود بر سر راه دستيابي به اين تخصصها
- ناتواني بنگاههاي دولتي در تأمين مالي سرمايهگذاريهاي اكتشافي ريسكپذير
- كاهش ذخاير معدني شناختهشده و نياز به اكتشافات جديد
- دسترسي محدود به ارزهاي خارجي (به دليل پرهزينهتر بودن تسهيلات ارزي بانكها به بنگاههاي دولتي نسبت به هزينههاي تسهيلات سرمايهگذاريهاي بينالمللي)
- كاهش يا منفي شدن جريان وجوه و نياز به پرداخت يارانه يا تزريق سرمايه از سوي دولت
- فشارهاي وارده از سوي جامعه بينالمللي در نتيجه بحران ناشي از عدم پرداخت بدهيهاي خارجي
- سير كلي اقتصاد كشور به سوي بازار آزاد از طريق گسترش بخش خصوصي
- عدم دسترسي به فناوريهاي نوين كارآمد مورد استفاده در كشورهاي توسعهيافته
- رقابت فزاينده از سوي بخشهاي پركارگرتر توليدي براي سرمايهگذاريهاي دولتي
- درك عقبافتادگي و عدم توسعه بخش معدن بهميزان مطلوب
تمايل به پذيرش سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي باعث تغييرات سياستي عمدهاي در كشورهاي درحالتوسعه گرديد. امروزه دولتهاي اين دست از كشورها آگاهي و شناخت فزايندهاي از ماهيت جهاني بازار مواد معدني و توانایي شركتها در انتخاب و تعيين اهداف سرمايهگذاري در ديگر كشورها بهدست آوردهاند.
بهتازگي بسياري از كشورهاي درحالتوسعه دست بهاقدامات زير زدهاند:
- تصويب قوانين معدني پيشرفته يا اعمال تغييرات گسترده در قوانين موجود
- امضای معاهدات دوجانبه در زمينه سرمايهگذاري يا اخذ ماليات
- پيوستن به سازمان ضمانت سرمايهگذاريهاي چندجانبه (Multilateral Investment Guarantee Agency يا MIGA – وابسته به بانك جهاني) يا پذيرش در بيمه شركت سرمايهگذاريهاي خصوصي خارجي (Overseas Private Investment Corporation يا OPIC)
- تغيير ساختار و بازسازي سازمان زمينشناسي
- تأكيد فزاينده بر فعاليتهاي دولت جهت توسعه سرمايهگذاري
1-4 كشورهاي درحالگذار
انحلال اتحاد جماهير شوروي منجر به حركت بخش معدن بسياري از كشورهاي سوسياليستي سابق به سمت اقتصاد بازار آزاد گرديد. نرخ فرآيند تبديل در اين كشورها متفاوت بوده بهنحويكه در برخي اين تحول تكميل شده و درحاليكه برخي ديگر هنوز در مراحل آغازين بهسر ميبرند.
نظامهاي حقوقي اين كشورها پيچيده بوده و عليرغم اصلاح برخي قوانين، تغيير در برخي قوانين ديگر مستلزم سپري شدن زمان است. بدينترتيب ايجاد نظامهاي حقوقي جامع كه تمامي مقررات مربوط به معادن را پوشش دهد به چند سال، بلكه چند دهسال زمان نياز دارد. لازمبهذكر است كشورهاي اروپاي شرقي پيشرفتهاي بيشتري نسبت به روسيه و جمهوريهاي آسياي ميانه در اين زمينه داشتهاند.
از ديدگاه سياستگذاري، وجه تشابهي ميان فعاليتهاي معدني و اكتشافي در نظام مبتني بر بازار و نظام متمركز دولتي وجود ندارد. درحاليكه برخي از كشورها بهدنبال خصوصيسازي سازمانهاي دولتي هستند، ديگراني نيز فعاليتهاي معادن دولتي را تحت سياستهاي بازار آزاد توسعه ميدهند. درهرحال بايستي توجه داشت كه دستيابي به نظامهاي حقوقي كارآمد و رقابتي، نيازمند غلبه بر موانع متعدد سياسي، اقتصادي، فني و اجتماعي است.
در بسياري از كشورهاي درحالگذار اكتشافات گستردهاي توسط سازمانهاي دولتي در گذشته صورت گرفته و نهشتههاي اقتصادي فراواني شناسایي شدهاند، اما تلاش جهت عرضه اين نهشتهها از طريق فرآيند مزايده معمولاً با شكست مواجه شده است. دليل اصلي براي اين امر آن است كه عليرغم مناسب بودن قيمت حقوق معدني، نوپا بودن نظام حقوقي معادن اين كشورها باعث افزايش ريسك شركتهاي خريدار ميشود. برخي كشورهاي درحالگذار به موافقتنامههاي قابلبازنگري (Negotiated Agreement) رو آوردهاند تا بهنحوي اين مشكل را برطرف سازند. دومين مساله مهم آن است كه مذاكرهكنندگان دولتي از چندوچون معاملات منصفانه در بازارهاي جهاني امروزي بياطلاعاند. بسياري از تلاشها براي مذاكره به دليل تقاضاي دولتها جهت دريافت سهام رايگان، فروش اجباري محصولات به دولت مركزي، الزام به پرداخت پاداش، تحميل تعهدات گسترده اجتماعي، پاسخگویي خسارات زيستمحيطي قبلي و غيره عقيم مانده است.
چنانچه از روندهاي گسترده سياستي ذكر شده در مورد چهار دسته كشورهاي مختلف برميآيد، هر دسته شرایط خاص خود را دارد. در بخش بعدي نگاهي به مسایل مختلفي كه سياستهاي معدني يك كشور را رقم ميزنند خواهيم پرداخت.
2 سياست معدني
2-1 نقش و اهميت سياستهاي ملي معدني
هر كشور سياستهاي معدني خاص خود را دارد. در برخي موارد اين سياستها به صورت سندي مجزا تدوين شدهاند، ليكن در اغلب كشورها سرمايهگذاران مجبور به تفسير سياستها از منابع مختلف اطلاعاتياند. كشورهایي كه سياست معدني مدوني دارند عبارتند از كانادا، هند، مالزي، پاكستان، سييرا لئون و غيره.
سند سياستي مدون و مجزا، ابزار نظارتي سودمندي را فراهم ميكند كه دو كاركرد اصلي دارد. اولاً مباني روشني از انتظارات و نگرشهاي دولت نسبت به صنايع معدني را ارایه ميدهد و ثانياً رهنمودهاي كلي قانونگذاري و نظارتي را در اختيار دولتمردان ميگذارد. بخش بعدي به تبيين و واكاوي اهداف مختلفي كه دولتها بهعنوان قسمتي از سند ملي سياست معدني خود يا قوانين ديگر سندي درخصوص بخش معدن دنبال ميكنند، ميپردازد.
2-2 اهداف سياستهاي معدني
بهدليل منحصربهفرد بودن شرایط هر كشور، اهداف سياستهاي معدني ملي در كشورهاي مختلف بسيار متفاوت است. كشورهاي فقير در منابع معدني كه به نهادههاي معدني قابلتوجهي نياز دارند (همچون ژاپن، كرهجنوبي و تايوان) طبيعتاً اهداف متفاوتي از كشورهاي غيرصنعتي غني از منابع معدني (همچون گينهنو پاپوآ و كنگو) دارند. همچنين، توليدكنندگان عظيم مواد معدني كه تقاضاي داخلي بالایي دارند (همچون برزيل، چين، هند و ايالات متحده) سياستهاي خاص خود را دارند.
باآنكه سياستهاي معدني هر كشور منحصربهفرد است، اما دستهبندي كلي موضوعات مطروحه در سياستهاي مختلف امكانپذير است. درمجموع ميتوان موضوعات مختلف سياستگذاريهاي معدني را تحت 6 سرفصل گستره (Scope)، حاكميت (Sovereignty)، اقتصاد (Economics)، كيفيت زندگي (Quality of Life)، چارچوبهاي مقرراتي (Legislative Framework) و سازمانهاي نظارتي (Regulatory Agencies) طبقهبندي نمود. مثالهایي از موضوعات هر سرفصل بههمراه جهتگيريها و پيشنهادات مربوطه در ذيل ارایه ميشود.
2-2-1 گستره
الف - انواع فعاليتهاي معدني
توليد كالاهاي معدني شامل انجام يك يا چند مرحله از فعاليتهاي ذيل است: اكتشاف، استخراج (همچون برداشت كاني حاوي مس)، كانهآرایي (Beneficiation) يا ديگر فرآوريهاي اوليه (همچون توليد كنسانتره مس)، تبديل به ماده خام (همچون ذوب يا تصفيه فلز مس)، تبديل به ماده واسط (همچون روزنراني سيمهاي مسي) و توليد كالاي نهایي (همچون توليد سيم مسي با پوشش عايق). اغلب سياستهاي معدني تنها 3 مرحله اول را دربرميگيرند و مابقي مراحل به سياستهاي صنعتي مربوط ميشود. سند سياست معدني بايستي بهروشني مراحل توليد مشمول خود را بيان دارد.
ب – انواع مواد معدني
بسيار ديده شده كه برخي از مواد معدني از سياستهاي معدني كلي مستثني ميشوند. معمولترين مورد آب است كه چارچوب سياستي مختصبهخود را دارد. كانيهاي انرژيزا همچون نفت، گاز و زغالسنگ نيزمعمولاً تحت نظارت سياستهاي مجزایي هستند. بهدليل مشكلات بهداشتي و امنيتي، كانيهاي راديواكتيو نيز مشمول قوانين ويژهاي هستند. بهندرت كانيهاي صنعتي همچون شن، ماسه، رس و سنگهاي تزیيني نيز مجزا درنظر گرفته ميشوند. سياستهاي معدني ميبايست بهوضوح تمامي موادي را كه شامل ميشود، مشخص نمايد.
ج - ارتباط سياستهاي معدني با ديگر سياستهاي ملي
چارچوب سياستي ملي معمولاً اجزاي متعددي دارد كه با يكديگر مرتبطاند. بهعنوان مثال، يك معدن طلا ميتواند از سياستهاي معدني، آبي، كاري، ارزهاي خارجي، تراز تجاري، حفاظت زيستمحيطي و غيره تأثير پذيرد. درحاليكه چنين سياستهایي ميبايست مكمل و متمم يكديگر باشند، بروز تناقض و تضاد ميان آنها دور از انتظار نيست. تصميم درخصوص ارجحيت يك سياست در هر يك از مواد معدني مختلف بسيار دشوار است و لازم است تا ارتباط با ديگر سياستها بهروشني در سياستهاي معدني ذكر شود.
2-2-2 حاكميت
الف – نقش دولت در تصميمگيري درخصوص سرمايهگذاري
تقريباً در تمامي كشورها دولت در تصميمگيريهاي سرمايهگذاري بخش معدن نقش دارد. در مواردي كه فعاليتهاي معدني مستقيماً بهوسيله دولت (بهواسطه بنگاههاي دولتي) انجام ميشود، دولت ركن اصلي بهحساب ميآيد و چنانچه بخش خصوصي مسوول فعاليتهاي معدني باشد، باز هم دو وظيفه مهم بر عهده دولت است. يكم، دولت وضعكننده چارچوبهاي قانوني و اقتصادي تأثيرگذار بر سرمايهگذاريهاي بخش خصوصي است و درنتيجه برخي شرایط سرمايهگذاري را بهطور مستقيم يا غيرمستقيم تعيين ميكند. دوم، دولت معمولاً نقش نگهبان را داشته و بدون جلب رضايت آن (در قالب پروانه، اجارهنامه، مجوز يا امتياز اعطایي) امكان سرمايهگذاري وجود ندارد.
ب – نقش بنگاههاي دولتي
بخش اصلي سياستهاي معدني معطوف ميزان دخالت مستقيم دولت در اكتشاف، استخراج و فرآوري است كه بحثهاي فراواني در خصوص آن وجود دارد. همواره استدلالهاي مختلفي براي مشاركت مستقيم دولت در فعاليتهاي معدني (از مالك اصلي منابع در نظامهاي اقتصادي سوسياليستي گرفته تا دلايل سادهتري همچون خودكفایي، حاكميت، اشتغال و تجهيز منابع) ارایه شده است.
ريسك و رقابت بالاي دخيل در امور اكتشاف و استخراج باعث دوري جستن بنگاههاي دولتي طي دهه 1990 ميلادي از اينگونه فعاليتها گرديده است. بسياري از دولتها سياستهاي خصوصيسازي در اين رابطه پيشگرفتهاند و مالكيت بنگاههاي مشغول به اين امور را به بخش خصوصي واگذار نمودهاند. مثالهایي از اين دست عبارتند از آرژانتين، برزيل، زامبيا، بريتانيا، پرو، بوليوي و شيلي.
درحاليكه روند عمومي حكايت از واگذاري فعاليتهاي اكتشافي و استخراجي به بخش خصوصي دارد، استثنائات فراواني نيز وجود دارند. در كشورهاي سوسياليستي (همچون چين، كوبا و كره شمالي)، كشورهاي درحالگذار (همچون قزاقستان، ازبكستان، لهستان، اوكراين، روسيه و ويتنام) و كشورهاي نگران از خودكفایي (همچون هند) و درآمد (همچون برمه) فعاليتهاي قابلتوجه بنگاههاي دولتي در زمينه معادن ادامه يافته است.
تصميم در مورد سوق بهسمت مالكيت خصوصي در فعاليتهاي معدني بهسختي قابل اجراست. در حركت بهسمت اتكاي كمتر به بنگاههاي دولتي، سياستهاي دولت بايستي رويكردي دومرحلهاي داشته باشد. مرحله اول شامل اعطاي مجوز و ترغيب مالكيت خصوصي در سرمايهگذاريهاي جديد معدني است. مرحله دوم كه بسيار سختتر است، انتقال عمليات موجود بهخارج از حيطه دولت است. بنگاههاي دولتي بهندرت اهدافي مشابه بنگاههاي خصوصي دارند. زماني كه اهداف تغيير كند، تأثير آن بر جوامع محلي – رأيدهندگان – چشمگير خواهد بود. ممكن است برخي فعاليتها تعطيل شده و تعديل نيروي فراواني صورت گيرد. همچنين احتمال توقف فعاليتهاي موسسات اقماري همچون مدارس، مهدهاي كودك، خانههاي سازماني و كارگاههاي كوچك نيز وجود دارد.
ج – مالكيت معدن
در تمامي كشورها (بهجز ايالات متحده و آفريقاي جنوبي) معادن به دولت تعلق دارد. اين مالكيت از طريق فرآيندهاي حقوقي متعددي قابل واگذاري به بخش خصوصي است و يكي از كاركردهاي سياستهاي معدني تبيين اين فرآيندها است. در برخي از كشورها مالكيت معدن همزمان با صدور مجوز معدن منتقل ميشود و در برخي ديگر اين انتقال با آغاز استخراج يا پرداخت ماليات بر ميزان برداشتشده انجام ميپذيرد.
اغلب معادن بزرگمقياس براي تامين مالي در رهناند و موضوع مالكيت معدن بر تصميم وامدهندگان تأثير ميگذارد. اگر در زمان تقاضاي تسهيلات كانيها در مالكيت معدن نباشند، امكان بهوثيقه گذاشتن ذخيره معدن در قبال تسهيلات دريافتي وجود ندارد.
د – مشاركت خارجي
سوال اصلي در ارتباط با مشاركت خارجيان در بخش معدن آن است كه آيا دولت اين اجازه را ميدهد و در صورت مثبت بودن پاسخ، آيا خارجيان نيز از مقررات مشابهي همچون اتباع آن كشور تبعيت ميكنند يا خير؟ پاسخ تمامي اين سوالات ميباست در سياستهاي معدني درج شود.
ﮪ - ميزان بهره مالكانه دولت (بهعنوان ابزار مالكيتي-نظارتي)
سياستهاي معدني بايستي بهوضوح درخصوص نحوه دريافت بهره مالكانه از يك فعاليت معدني توسط دولت و مرحلهاي از فعاليت كه طي آن دولت قصد دريافت سهم خود را دارد، اظهارنظر نمايد. درحاليكه دولت ميتواند بهره مالكانه خود را از محل سود سهام دريافت كند، اما هدف غالب كشورها از حفظ بخشي از سهام معادن كسب درآمد نيست؛ دولتها بهراحتي و با ريسك بسيار پایينتري ميتوانند از طريق اخذ ماليات به كسب درآمد بپردازند. حفظ بخشي از سهام توسط دولتها بيشتر بهعنوان نمادي از اعمال حاكميت و نظارت ايشان درنظر گرفته ميشود. دولتها از طريق مشاركت فعال يا غيرفعال در طرحهاي معدني نشان ميدهند كه ميراث ملي آنان توسط خارجيان استثمار نميشود.
گرچه روند معمول در دهه 1990 ميلادي حكايت از عدم مشاركت دولتها در سرمايهگذاريهاي معدني دارد، اما استثنائاتي نيز وجود داشته است. براي دولت گينهنو پاپوآ اين امكان وجود دارد كه بخشي از سهام طرحهاي بزرگ معدني را با پرداخت وجه بدست آورد. دولت مالي نيز قادر است تا بخشي از سهام طرحهاي معدني را در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران در ابتدا تملك كند. در كشور غنا و ديگر كشورهاي آفريقایي فرانسهزبان، دولت سهام رايگان در تمامي سرمايهگذاريهاي معدني دريافت ميكند.
درصورتيكه قوانين دولت را ملزم به دريافت سهمي از فعاليت معدني كرده باشد، سياست معدني كشور ميبايست حداكثر ميزان اين سهم، مرحلهاي از فعاليت (اكتشاف، توسعه يا استخراج) كه تسهيم طي آن صورت ميگيرد، ماهيت بهره مالكانه و نحوه ارزشگذاري آن را مشخص نمايد.
سه نوع اصلي از مشاركت الزامي دولتها در سهام طرحهاي معدني وجود دارد كه عبارتند از تملك سهام با پرداخت وجه (Paid Equity)، در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران (Carried Interest Equity) و
رایگان (Free Equity). نوع اول (پرداخت وجه) حالتي است كه دولت به ميزان سهام خود در تمامي ريسكها، هزينهها و سود عمليات معدنكاري مشاركت دارد. نوع دوم (سهم در مقابل ديون آتي) كمي پيچيده است. دولت بهنوعي سهامدار طرح است. ليكن كليه هزينههاي طرح در ابتدا توسط سهامداران غيردولتي پرداخت ميشود و بازپرداخت به ايشان از سود سهام دولت در آينده انجام خواهد گرفت. معمولاً مابين پرداخت سهم دولت از ديون اوليه توسط سهامداران غيردولتي و بازپرداخت آن توسط دولت فاصله زماني قابلتوجهي وجود دارد. اگر در موافقتنامه فيمابين ارزش زماني پول لحاظ شده باشد، بدهي دولت به ديگر سهامداران با درنظرگيري نرخ سود ثابت يا متغييري پرداخت خواهد شد و درصورتيكه ارزش زماني پول لحاظ نشده باشد، پرداختهاي اوليه توسط سهامداران غيردولتي جهت پوشش سهم دولت در عمل بهعنوان وام بدون بهره به دولت ديده ميشود. نوع سوم سهام رايگان است كه دولت بخشي از درآمد و مديريت طرح معدني را بدون دخيلشدن در ريسكها و ديون آن تملك ميكند. روشهاي مختلفي براي انجام هر يك از سه نوع مذكور وجود دارد.
و – سرمايهگذاري مشترك محلي يا ديگر التزامات سرمايهگذاران
درصورتيكه كشور اجباري به مشاركت دولت نداشته باشد، ممكن است مشاركت بنگاههاي خصوصي محلي را الزامي كند. گرچه بهندرت، اما برخي از كشورها براي جلوگيري از انتقاد استثمار ثروتهاي معدني ملي توسط عوامل خارجي به چنين اقدامي متوسل ميشوند. همچنين در اغلب كشورها، مشاركت بخش خصوصي محلي بهعنوان متنوعسازي اقتصاد و انتقال فناوري و مهارت به شركتهاي داخلي درنظرگرفته ميشود. سياستهاي معدني بايستي الزامات مشاركت بنگاههاي محلي را تبيين كند.
يكي از موانع معمول بر سر راه اعمال سياست الزام به مشاركت محلي، مشكل شركتهاي معدني خارجي در يافتن شريك متمول و مناسب محلي است. درصورت عدم وجود بازار بورس محلي، شركت معدني قادر عرضه عمومي سهام خود نخواهد بود. بهعلاوه، در اغلب بازارهاي سهام تنها شركتهاي فعال، باسابقه و سود ده اجازه عرضه دريافت ميكنند.
درصورتيكه سياست كشور مشاركت محلي بيش از 50 درصد را الزام دارد، اغلب شركتهاي معدني فرامليتي از سرمايهگذاري سرباز ميزنند. هيات مديره اين شركتها معمولاً از مشاركت در طرحهایي كه قدرت نظارت مديريتي نداشته باشند، استنكاف ميكنند. با آنكه راههاي متعددي براي قطع ارتباط سهام و نظارت وجود دارد (همچون استفاده از انواع سهام فاقد راي) معمولاً اين دو با يكديگر در ارتباطاند. زماني كه در ابتداي دهه 1990 ميلادي كشورهاي آمريكاي جنوبي عضو معاهده آند قانون مشاركت محلي حداكثري را لغو نمودند، سرمايهگذاري توسط شركتهاي معدني خارجي بهشدت بالا رفت. همچنين، زماني كه برزيل و فيليپين اجازه مالكيت 100 درصدي به شركتهاي خارجي دادند، سرمايهگذاري در بخش معدن بهنحو چشمگيري افزايش يافت.
درعينحال شركتهاي معدني برداشتي منفي از الزام به مشاركت حداقلي محلي ندارند. در مطالعهاي كه در سال 1992 ميلادي توسط سازمان ملل متحد صورت گرفت بيش از نيمي از شركتهاي معدني فرامليتي الزام به داشتن شريك محلي حداقلي را عاملي بازدارنده ندانستند.
2-2-3 اقتصاد
الف – انواع، سطوح و ميزان عوارض
سياست معدني ميبايست انواع مختلف عوارض پرداختي توسط يك طرح معدني را معرفي و تبيين نموده و انواع اصلي مشوقها و تخفيفهاي ممكن براي محاسبه درآمدهاي مشمول ماليات را برشمارد. عوارض و مالياتهاي وضع شده عبارتند از ماليات بر درآمد؛ ماليات حقالامتياز؛ بخشودگيهاي مالياتي ناشي از پرداخت سود سهام، سود تسهيلات و خدمات مشاورهاي؛ عوارض بهرهگيري از زمين؛ عوارض اعطا و تمديد امتياز؛ ماليات بر ارزش اموال؛ و ماليات بر دستمزد پرداختي.
بحث بر سر دريافتكننده درآمدهاي مالياتي روزبهروز افزايش مييابد. نياز به تخصيص مستقيم يا غيرمستقيم درصد بالاتري از درآمدهاي مالياتي به جوامع و مردمي كه مستقيماً از عمليات معدني متاثر شدهاند، درحال افزايش است. در كشورهایي كه حكومت فدرال دارند همواره نزاعي بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي بر سر تقسيم صحيح درآمدهایي از اين دست وجود داشته است. در سالهاي اخير با فعاليت و حمايت سازمانهاي مردم نهاد بهنفع جوامع و مردم متأثر، بحثها داغتر شده است. البته شركتهاي معدني با نحوه توزيع درآمدهاي مالياتي مشكلي ندارند و بعضاً از هزينه كردن آن بهنفع مردم حمايت هم ميكنند؛ نگراني اصلي شركتها مجموع عوارض پرداختي است و نه نحوه توزيع آن.
ب – محدوديتها، هزينهها و مشوقهاي صادراتي
سياستهاي صادراتي يك كشور نيز بايستي در سياستهاي معدني منعكس گردد. درگذشته بسياري از كشورها انواع مختلفي از محدوديتها يا عوارض صادراتي را براي مواد معدني صادره درنظر ميگرفتند و با هدف حمايت از صنايع پایيندست، عوارض صادراتي بالاتري براي كانسنگ خام و كنسانتره بهنسبت فلزات و مواد نيمهساخته اعمال ميكردند؛ صادرات كانيهاي استراتژيك اقتصادي با هدف دستيابي به خودكفایي ممنوع، محدود يا باعوارض بسيار بالا همراه بود؛ در برخي موارد همچون قلع، امكان لغو سهميههاي صادراتي ملي وجود داشت؛ بسياري از دولتها اجازه صادرات طلا را نميدادند و توليدكنندگان ملزم به فروش آن به بانك مركزي يا ديگر سازمانهاي دولتي بودند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي اغلب محدوديتهاي صادراتي مذكور حذف يا بهنحو قابلملاحظهاي كاهش يافت. اين امر عمدتاً ناشي از جهانيسازي بازارهاي كالا طي دهه 90 ميلادي بود كه باعث كاهش نظارت و عوارض صادراتي براي تمامي كالاها گرديد. برخي كشورها كه هنوز به دنبال ارزش افزوده مواد معدني از طريق فرآوريهاي پایيندست هستند رويكرد خود براي تشويق شركتها بر فرآوري محلي را از اعمال جريمه به ايجاد مشوقهاي اقتصادي تغيير دادهاند. بااينحال تجارت صادراتي كانيهاي راديواكتيو در برخي كشورها تحت نظارت شديد دولت است.
ج – محدوديتها و هزينههاي واردات
جهانيسازي اقتصاد بينالمللي بر محدوديتها و هزينههاي واردات كانيها و محصولات مورداستفاده در توليد آنها نيز تأثير داشته است. در گذشته برخي دولتها سطح بالایي از عوارض را براي كالاهاي معدني وارداتي با هدف حمايت از توليدكنندگان داخلي درنظر ميگرفتند كه اين امر به خودكفایي و توسعه صنايع تازهتأسيس در فضایي كمتر رقابتي منجر گرديد؛ بهعلاوه، در كشورهایي كه بخش معدن از حجم قابلتوجهي برخوردار بود، دولتها عوارض بسيار بالایي را براي نهادههاي توليد (ابزار و ادوات حفاري و استخراج، قطعات يدكي ماشينآلات و غيره) با هدف توسعه بوميسازي اين كالاها اعمال ميكردند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي محدوديت و هزينه واردات در اغلب كشورها حذف يا بهطور قابلملاحظهاي كاهش يافت. در كشورهایي كه هنوز عوارض گمركي براي ابزار سرمايهاي وجود دارد، اغلب ميتوان از نوعي معافيت در طول مدت معيني از ساخت يا توسعه طرح بهرهمند شد. سياست معدني ميبايستي سياستهاي وارداتي كشور را كه بهنوعي بر توليدكنندگان و واردكنندگان مواد معدني تأثير ميگذارد، در خود لحاظ نمايد.
د – نقش در توسعه اقتصادي
معدن ميتواند نقش مهمي در توسعه اقتصادي كشور ايفا كند. در سطح محلي، احداث معدن، زيرساختهای جديدي همچون راه، برق، مدرسه و امكانات پزشكي را فراهم مينمايد و بهطور مستقيم و غيرمستقيم اشتغال ايجاد ميكند. عليرغم آنكه معدن باعث بهبود چشمگير اقتصاد محلي ميشود، اغلب باعث اثرات و تغييرات مهمي در نظم اجتماعي موجود و اقتصاد سنتي نيز ميشود. تعطيلي معدن باعث بيكاري بسياري از افراد و حذف بنگاههاي وابسته ميشود.
در سطح ملي نيز درآمدهاي مالي از بخش معدن به خزانه دولت سرازير شده و امكان تسريع در امر توسعه را فراهم ميكند. درعينحال چنانچه بخش معدن تأمينكننده قسمت اعظم درآمدهاي مالي كشور باشد، آنگاه عوامل بازار همچون نوسانات قيمت باعث بيثباتي بودجه كشور ميشود.
درصورتيكه درآمدهاي حاصل از بخش معدن براي كارهاي هزينهبر مصرف شود (همچون افزايش اشتغال دولتي يا برنامههاي رفاه اجتماعي)، آنگاه با سقوط بازارهاي معدني دولت دچار كسر بودجه مقطعي ميشود.
شواهد متناقضي از توسعه آهستهتر كشورهاي داراي بخش معدني عظيم بهنسبت ديگر كشورها در دست است. اقتصاددانان بهاتفاق عقيده دارند كه در اقتصادهاي مبتني بر منابع طبيعي، بخش اعظم درآمدهاي دولت بايستي به سمت هزينههاي سرمايهاي در زيرساختها يا توسعه تنوعسازي اقتصاد هزينه شود. از طرف ديگر توسعه بخش معدني عظيم بر سرمايه و تخصص دراختيار ديگر بخشهاي اقتصادي اثر ميگذارد – بهكارگيري سرمايه و تخصص در بخش معدن باعث محروميت ديگر
بخشهاي اقتصادي ميشود.
سرمايهگذاري در بخش معدن اثرات توسعهاي محلي و ملي دارد و دولتها را قادر به اتخاذ سياستهاي متنوعي براي جهتدهي يا تسريع توسعه ميسازد كه مثالهاي آن در ذيل ميآيد.
برخي دولتها سياستهاي «بوميگرا» درخصوص كالاها و خدمات اتخاذ مينمايند تا ارتباط با ديگر بخشهاي اقتصادي را تقويت كنند. بهعنوان مثال، در قراردادهاي كشور اندونزي درصورت كيفيت مطلوب و قيمت رقابتي كالاها و خدمات محلي، معادن ملزم به بهرهگيري از ظرفيتهاي محلي بوده و اجازه واردات ندارند. مثال ديگري از ارتباط اقتصادي زماني است كه دولت معدن را ملزم به تهيه مايحتاج غذایي خود از جوامع مجاور ميسازد.
اغلب معادن در نواحي دورافتاده و محروم واقعاند. در عمليات بزرگمقياس معدني بعضاً دولت حكم ميكند كه اجراي طرح هماهنگ با طرحهاي توسعه محلي و در جهت بهبود آنها بهپيش رود. بهعنوان مثال، معدن مس و طلاي OK Tedi در گينهنو پاپوآ در هماهنگي با دولت اقدام به سرمايهگذاري بزرگي جهت ايجاد راه دسترسي معدن كرد و از اين طريق دسترسي به ناحيهاي دورافتاده جهت ديگر فعاليتهاي اقتصادي را نيز فراهم نمود. همچنين، احداث هماهنگ راه دسترسي معدن Mamut در بورنئوي مالزي نهتنها ارتباط پارك ملي محبوب كوه كينابالو كه راهيابي محصولات كشاروزي و صنايعدستي روستایيان به بازارهاي شهري را باعث گرديد.
سياستهاي معدني بايستي حدود تعهدات شركتهاي معدني در كمك به توسعه محلي را بهوضوح تيببن كند.
ﮪ - الزام به ايجاد اشتغال
مفهوم «بوميگرایي» در مورد اشتغال در بخش معدن نيز كاربرد دارد. معمولاً در مرحله اكتشاف الزامي درخصوص بهكارگيري بوميان يا ديگر اتباع كشور وجود ندارد اما ممكن است در مرحله استخراج و همچنين در عمليات فرآوري پایيندست اين امر اجباري باشد. اين الزام ممكن است مستقيماً در قانون يا قرارداد ذكر شود يا بهصورت غيرمستقيم از طريق دستورالعملهاي مجوز كار اعمال گردد. استفاده از نيروهاي تخصصي-فني (بهخصوص حسابداران، زمينشناسان و مهندسان) در برخي كشورها همچون لهستان مستلزم تأييد حرفهاي ايشان و داشتن پروانه كار از سوي موسسات محلي است.
روش معمول در دستيابي به اشتغال «بوميگرا» در طرحهاي معدني عظيم قابل بازنگری (Negotiated)، ايجاد سهميه زمانبندي شده براي بهكارگيري گروههاي مختلف كارگري است بهنحوي كه تعداد مجاز نيروي خارجي در هر گروه بهمرور زمان كاهش مييابد. اين امر معمولاً با طرح آموزش كارگران محلي معدن همراه است كه سالانه توسط دولت بررسي و تصويب ميشود (در اندونزي و گينهنو پاپوآ اين گونه عمل ميشود).
توسعه معدن ميتواند به ايجاد فرصتهاي شغلي جديدي انجاميده و باعث مهاجرت كارگران از بخشي به بخش ديگر كشور شود كه اين مساله ممكن است باعث ناخشنودي جوامع مجاور معدن گردد. اگراين كارگران از طبقه اجتماعي، قوم يا مذهب ديگري باشند، مساله حادتر ميشود. از اين رو برخي دولتها با تحميل شرایط و محدوديتهاي خاص استخدامي براي معادن، سعي در نظارت يا به حداقلرساندن مسایل ناشي از مهاجرت ميكنند.
و – محافظت از منابع و كارآمدي
در اغلب كشورها منابع معدني به دولت تعلق دارد و اين امر بدان معناست كه وظيفه مباشرت در توسعه كارآمد منابع بر عهده دولت است. حدود دخالت دولت در تصميمگيري درخصوص توليدات معدن، درصورتيكه اجازه آن داده شود، بايستي توسط سياست معدني تبيين شود. در اغلب كشورها اندازه معدن، طول عمر، و عيار حد كانسنگ بدون هرگونه دخالت مستقيم دولت توسط شركتهاي معدني تعيين ميشود. ليكن برخي كشورها نقش فعالتري براي خود قایل ميشوند تا از توسعه بههنگام و صحيح معدن و استخراج بهينه كانسنگ (از ديدگاه دولت) اطمينان يابند. دخالت دولت معمولاً از اقداماتي همچون جدايش پرعيارها (High-grading) – برداشت پرعيارترين كانسنگها و دور ريختن كمعيارهاي غيراقتصادي - جلوگيري ميكند.
كشورهایي كه سياستهاي مداخلهجويانه را دنبال مينمايند معمولاً با بهرهگيري از قانون معدن و استفاده از طرحهاي معدني تصويب شده و مطالعات امكانسنجي به اين اقدامات دست ميزنند. شركت معدني ملزم به ارایه طرح معدن پيش از دريافت مجوز استخراج است. اين طرح عمر معدن، برنامه توليد سالانه و عيار حد براي استخراج را به دولت پيشنهاد ميدهد و دولت اختيار قبول يا رد طرح ارایه شده را دارد. پس از توافق طرفين درمورد طرح معدن، دولت مجوز بهرهبرداري را مشروط به رعايت شرایط توليدي مندرج در طرح صادر مينمايد. هرگونه انحراف از طرح ميبايستي متعاقباً توسط دولت تصويب شود. در مورد قراردادهاي معدني قابلبازنگري (Negotiated) نيز امكان درج جزیيات الزامات توليد در قرارداد وجود دارد. روند معمول طي دهه گذشته ميلادي كاهش رويكرد مداخلهجويانه دولتها در امور معادن و واگذاري تصميمگيري در ارتباط با توليد به شركتهاي معدني بوده است.
ز – كاربري زمين
معدنكاري از انواع كاربريهاي زمين بهشمار ميآيد و اكتشاف، ابزاري براي تعيين اين نوع از كاربري زمين محسوب ميشود. پس از آغاز فعاليتهاي معدني در قطعهاي از زمين، تمامي ديگر كاربردهاي اقتصادي آن زمين متوقف يا ممنوع ميشود. درنتيجه سياستهاي دولت در ارتباط با مسایل كاربري اقتصادي زمين بيشتر معطوف به مرحله استخراج است تا اكتشاف. جداي از ملاحظات زيستمحيطي، دو نگراني عمده دولتها در ارتباط با كاربري زمين عبارتند از درآمد و غرامت.
اغلب دولتها مالياتي براي كاربريهاي مختلف زمين اخذ ميكنند. درحقيقت از هر فعاليت بر روي زمين (كشاورزي، صنعتي، معدني) بهنوعي عوارض دريافت ميشود. مرسومترين شكل ماليات كاربري زمين بر اساس مساحت قطعه موردنظر ضربدر رقمي ثابت برحسب نوع فعاليت اقتصادي بهصورت سالانه تعيين و اخذ ميشود. نوع ديگري از عوارض كه بعضاً توام با ماليات كاربري اخذ ميشود براساس ارزش برآورد شده زمين يا مستغلات است.
مسایل مربوط به غرامت زماني مطرح ميشود كه نهشته مورد نظر بر روي زميني واقع باشد كه استفاده اقتصادي آن مغاير با معدنكاري است. مهمترين مشكل دولت در اين خصوص تعيين اولويت كاربري زمين است. اين امر بايستي بهوضوح در سياستها و قوانين زمين يا معدن ذكر شده باشد.اگر بهرهبردار زمين حق قانوني استفاده از زمين را دراختيار داشته باشد، اغلب نظامهاي حقوقي شروع معدنكاري را منوط به پرداخت غرامت بهوي ميدانند. درصورتيكه امكان توافق محرمانه بين معدنكار و بهرهبردار زمين وجود نداشت، بايستي غرامت پرداختي را از طريق ابزاري كه در سياست معدن پيشبيني شده محاسبه و از منابعي كه در قانون معدن يا زمين تعيين شده پرداخت نمود.
2-2-4 كيفيت زندگي
الف – اثرات اجتماعي
معدن ميتواند اثرات اجتماعي عظيمي بر جوامع و مردم محلي داشته باشد. بسته به نظر كارشناسان برخي از اين اثرات مثبت و برخي ديگر منفي ارزيابي ميشوند. بهعنوان مثال، اگر معدن در يك ناحيه كشاورزي محروم و فقير واقع باشد، زنجيره اقتصادي پديد آمده از طريق دستمزد و خريد توسط پرداختهاي معدن ميتواند تحولات چشمگيري در نظامهاي ارزشي سنتي ايجاد نمايد. برخي از كارشناسان حركت به سمت اقتصاد پول-محورتر را تحولي مثبت و برخي ديگر از آن بهعنوان تباهي زيانبار بافت و ميراث فرهنگي ارزيابي ميكنند. دولتهایيكه فعاليتهاي معدني را داراي اثرات مثبت ميدانند سياستهایي اتخاذ مينمايند تا ارتباط جامعه محلي با معدن را به حداكثر برسانند، درحاليكه خوف از عواقب اثرات اجتماعي باعث گرديده تا ديگر دولتها معادن را بهصورت محصور (و تنها با ارتباط هوایي خارجي) اداره نمايند.
كاركنان معادن را اغلب مردان جوان مجرد تشكيل ميدهند و با افزايش نيروي كار جديد كه دستمزدي بالاتر از نياز روزمره خود دارند امكان شرب خمر، فحشا و قمار افزايش يافته و احتمال پديدآمدن جوامع حاشيهنشين وابسته بالا ميرود. درصورت توجه دولت و شركت معدني، مشكلات از اين دست قابل پيشگيري است.
يكي از بزرگترين اثرات معدن بر جوامع و مردم برهم خوردن روابط اقتصادي و خدماتي پس از تعطيلي معدن است. برخي از افراد و كسبه بهمرور زمان به معدن وابستگي يافته و درصورت تعطيلي آن متضرر ميشوند. كانيها اقلام مصرفي بوده و ذخيره هر معدني روزي بهاتمام ميرسد. امروزه روند واضح سياستها بهسمت رويكرد تنظيمشده و بابرنامه به تعطيلي است.
ب – محيطزيست
مسایل زيادي در ارتباط با معدن و محيطزيست وجود دارد كه در اين قسمت برخي از سياستهاي كليدي بهطور خلاصه بيان ميشود. براي توصيف كامل مسایل زيستمحيطي ناشي از فعاليتهاي معدني، منابع و مآخذ متعددي موجود است.
از ديدگاه سياستي، چالشهاي زيستمحيطي از سه دسته كلي معادن ناشي ميشوند: معادن متروكه، معادن فعلي و معادن آتي. هر يك از دستههاي مذكور رويكردهاي مقرراتي خاص خود را ميطلبد.
معادن متروكه مشكلات عديدهاي از جمله ذهاب اسيدي، تخريب سد پسماندها، گودالها و دالانهاي روباز و غيره را بههمراه دارند. از آنجایيكه اين معادن فاقد بهرهبردارند، سياستهاي دولت براي هزينهكردن و رفع معضلات بهنحوي محدود ميشود. جهت رفع معضل دولت ميتواند به وارثان شركت مراجعه كند (درصورتيكه قابل رديابي باشند)، ازطريق بودجه عمومي منابعي را براي اين امر درنظر گيرد، يا هزينهها را برآورد كرده و تحت عنوان هزينههاي خاص از ديگر معادن درحال بهرهبرداري اخذ نمايد.
زمانيكه معدني احداث و فعال ميشود، امكان استقرار فناوري جديد يا روش بهرهبرداري جايگزين وجود ندارد. بهعنوان مثال، پس از پر شدن درياچه پسماند امكان روكش كردن بستر آن ديگر وجود ندارد. درنتيجه سوالات اساسي كه در ارتباط با سياستهاي معدني پديد ميآيد آن است كه چه الزامات جديدي را ميتوان و بايستي براي فعاليتهاي جاري درنظر گرفت و آيا اين الزامات ميتواند با آنچه براي معادن جديد درنظر گرفته ميشود متفاوت باشد.
ديگر چالش پيشروي سياست معدني تصميم درخصوص سازمان دولتي مسوول براي اعمال نظارتهاي زيستمحيطي بر معادن است. تلاش كشورهاي توسعهيافته جهت اعمال قوانين زيستمحيطي از طريق وزارتي بهنام وزارت محيطزيست بهدليل نبود بودجه كافي، كارشناس زبده و آموزش مناسب بهكندي بهپيش ميرود. از آنجایيكه معمولاً معادن از مراكز شهري فاصله دارند، هزينههاي نظارت و بازرسي بسيار بالایي را به سازمان مسوول تحميل ميكنند. همچنين معادن خطرات زيستمحيطي خاص خود را دارند كه نيازمند كارشناسان زبده است. گرچه استفاده از كارشناسان اداره معادن بهعنوان ناظر و بازرس مزيت منحصربه فردي دارد، اما اين افراد معمولاً نگرشي همسوي صنايع معدني دارند.
همواره دو سياست زيستمحيطي براي دولتها وجود داشته است: اتخاذ رويكردي دستوري-نظارتي و اخذ جريمه جهت اعمال سياستهاي زيستمحيطي؛ يا ارایه مشوقهاي اقتصادي براي ترغيب شركتها به مشاركت خودجوش.
2-2-5 چارچوب مقرراتي
مسایل مقرراتي مختلفي را ميتوان در سياستهاي معدني ملي گنجاند. بسياري از مسایل اصلي در اين قسمت مورد بحث قرار ميگيرد و مابقي مسایل كه به جزیيات ميپردازد در قسمتهاي بعدي كه در زمينه قوانين و موافقتنامههاست بررسي ميشوند.
الف – قوانين اتلاقپذير
سياستهاي معدني بايستي قوانين اصلي كه جهت تنظيم بخش معدني وضع شده را تبيين نموده و اصول كلي براي تعيين ارجحيت قوانين بر يكديگر را (درصورت بروز مغايرت حقوقي) برشمارد. در مواردی كه هم قوانين دولت مركزي و هم قوانين دولتهاي محلي كاربرد دارند، شناخت و تبيين موضوعات مرتبط در سطوح مختلف دولت نيز بايستي مشخص گردد.
ب – رويكرد نظارتي به حقوق اكتشافي و معدني
اغلب سياستهاي معدني ملي راهكارهاي اصلي جهت اعطاي امتياز اكتشاف و استخراج را توصيف ميكنند. انواع و اهداف اسناد مختلف همچون پروانه، اجارهنامه، امتياز و مجوز در سياستهاي معدني ذكر شده و قوانين اتلاقپذير هر دسته بهوضوح توضيح داده ميشود. درصورتيكه تفاوت قوانين براي مقياسهاي مختلف عملياتي مدنظر باشد، اين امر ميبايستي بهروشني بيان شود.
يكي از مشكلترين جنبههاي مقرراتي بخش معدن، فعاليتهاي كوچكمقياس است. اين دست از فعاليتها در بسياري از كشورها تا چندي پيش غيرقانوني محسوب ميشد. ليكن درك جنبههاي ارزشمند و خطرات بالقوه فعاليتهاي كوچكمقياس در اقتصادهاي محلي روند چشمگيري داشته است. درعينحال تلاش جهت قانونمند كردن اينگونه فعاليتها نتايج مختلفي دربر داشته است.
ج – اولويت تقاضاهاي اكتشافي و معدني
نظامهاي مقرراتي متعددي براي اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي مورد استفاده قرار ميگيرد. در مواردي كه محدوده مورد تقاضاي متقاضيان مختلف همپوشاني دارد، سوال اصلي سياست اعطاي امتياز و نحوه اوليويتبندي تقاضاهاي اكتشافي و استخراجي است.
يكي از سادهترين روشها «اولويت اعطاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است. درصورت همپوشي محدوده، اولين كسي كه تقاضاي خود را ثبت كرده درصورتيكه واجد شرایط الزامي عمومي باشد، امتياز را دريافت خواهد كرد. يكي ديگر از انواع همين رويكرد، رويكرد «اولويت بررسي تقاضاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است كه طي آن ابتدا اولين تقاضاي دريافت شده بررسي شده و درصورت رد شدن، ديگر تقاضاها بر اساس اولويت زماني اقدام، مورد بررسي قرار ميگيرند. عدم پذيرش تقاضا در اين روش مبتني بر شرایط اختصاصي متقاضي همچون توانایيهاي فني و مالي است. درصورت رد تقاضاي اول، تقاضاي بعدي بر اساس زمان ارایه درخواست در اولويت بررسي قرار ميگيرد.
در مقابل روشهاي «اولويت زماني»، رويكرد ديگري مبتني بر صلاحديد دولت بر اساس شايستگي متقاضي قرار دارد. درصورتيكه تقاضاهاي متعددي براي يك محدوده وجود داشته باشد، مقامات مسوول توانایيهاي هر متقاضي را ارزيابي نموده و بر اساس آن اقدام به اعطاي امتياز نمايند. البته در اين رويكرد مشكلاتي وجود دارد و كارشناساني كه از قدرت تصميمگيري برخوردارند معمولاً تحت فشارهاي سياسي قرار ميگيرند. بهعنوان مثال، در يكي از كشورهاي آسياي جنوبشرقي پس از افشاي تقاضاي شركتي فرامليتي براي يك محدوده، چندين تاجر محلي ثروتمند و يكي از اعضاي خاندان سلطنتي نيز براي دريافت امتياز همان محدوده تقاضا كردند و ظرف مدت كمتر از يك ماه تعداد متقاضيان به 30 نفر رسيد و مقامات مسوول از ترس متقاضيان ناموفق از هرگونه اعطاي امتيازي خودداري كردند. گرچه اين مثال بسيار اغراقآميز است، اما مشكلات موجود در رويكرد صلاحديد كارشناسانه را روشن ميسازد.
رويكرد مناقصهمحور مشكلات تعدد تقاضا را برطرف ميسازد اما استفاده از اين روند در اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي در جهان بسيار نادر است و تنها برخي از كشورهاي تازهاستقلال آسياي ميانه و ديكر اقتصادهاي درحالگذار از اين روش بهطور محدود استفاده ميكنند. البته استفاده از مناقصه عمومي در اعطاي امتياز اكتشافات نفتي بسيار معمول است ليكن تلاش جهت بهكارگيري آن در اكتشاف و استخراج منابع غيرنفتي اغلب با شكست مواجه شده است.
د – مصونيت امتيازات
اصطلاح «مصونيت امتيازات» (Security of Tenure) به ثبات امتيازات اعطایي جهت انجام مراحل مختلف (اكتشاف، توسعه و استخراج) اشاره دارد. دولتها علاقهمند به توسعه سريع و كارآمد كانسارها هستند، و پس از شروع استخراج تلاش در استمرار آن دارند. اين درحالياست كه شركتهاي معدني براساس شرایط بازار و محدوديتهاي خود شروع و استمرار توليد را برنامهريزي ميكنند.
مساله «مصونيت امتيازات» در مرحله اكتشافي به نحوه انقضا يا لغو پروانه اكتشافي صادره اشاره دارد. شركتهایي كه اين امتياز را دريافت ميكنند خواهان دراختيار داشتن زمان متناسب جهت حصول اطمينان از وجود تودههاي معدني ارزشمند در محدوده موردنظر هستند. درمقابل دولتها پس از اعطاي امتيازات انحصاري اكتشاف خواهان اجراي عمليات اكتشافي براساس برنامهاي زمانبندي شدهاند، تا درصورت عدم موفقيت، امتياز را در اسرع وقت به ديگر متقاضيان اعطا كنند. روشهاي مختلفي براي نظارت زماني در امر اكتشاف وجود دارد كه معمولترين آن عبارتند از انقضاي امتياز اكتشاف پس از مدتي معين يا لغو پروانه بهدليل عدم انجام تعهدات.
در بسياري از نظامهاي حقوقي، ادامه عمليات بهرهبرداري و توسعه پس از كشف يك كانسار نيازمند دريافت پروانههاي ديگري است. توليد سريع از تودههاي اكتشاف شده از اهم اولويتهاي دولتها بهشمار ميآيد. درمقابل شركتها تنها پس از حصول اطمينان از اقتصادي بودن طرح، توليد را آغاز مينمايند. بنابراين شركت نيازمند زمان جهت انجام بررسيهاي مختلف (همچون مطالعات پيشامكانسنجي، امكانسنجي، نمونهبرداري و آزمايشات متالورژي، مطالعات مهندسي و زيستمحيطي، مطالعه بازار و فروش، مقدمات تأمين مالي و غيره) و احداث معدن است. در برخي موارد همچون زماني كه محدوده موردنظر در ناحيهاي دورافتاده و فاقد زيرساختهاي لازم واقع است، اين مطالعات بسيار مفصل، گسترده و زمانبر خواهد بود. در مواردي نيز شرایط اقتصادي يا سياسي مانع توسعه زودهنگام معادن ميشود. گذار از مرحله اكتشافي و دريافت امتياز بهرهبرداري يكي از مهمترين نگرانيهاي شركتهاست. «مصونيت امتيازات» در تمامي مطالعاتي كه سعي در رتبهبندي عوامل موثر بر تصميم شركتها به سرمايهگذاري را دارند همواره در ردههاي نخست قرار گرفته است. درنتيجه تصميم درخصوص مدتزمان امتيازات اعطایي و اعمال ضربالعجل بين مراحل اكتشاف و استخراج، از معضلات اصلي دولتها بهشمار ميآيد.
آخرين نكته نحوه عملكرد دولت در ارتباط با انقضا يا لغو پروانه بهرهبرداري معدن پس از اعطاي امتياز آن است. دولتها بهدنبال استمرار عمليات استخراج از طرحاند و درصورت توقف توليد، درصدد اقداماتي جهت شروع مجدد توليد برميآيند. از طرف ديگر استمرار توليد، درصورت سودآور بودن، بهنفع شركتها نيز هست. سختترين سياست معدني براي دولت در زمان سقوط قيمتها و توقف توليد، تصميمگيري درخصوص لغو امتياز بهرهبرداري است.
از ميان موارد مرتبط با «مصونيت امتيازات» كه ذكر گرديد، آنچه در سياستهاي معدني ملي بيشتر بهچشم ميخورد، نحوه گذار از مرحله اكتشاف به مرحله بهرهبرداري است. بدون حصول اطمينان از امكان استخراج پس از كشف يك كانسار، شركتها نسبت به سرمايهگذاريهاي كلان در اكتشاف با ترديد مينگرند. انتظار شركتها از دولت، داشتن نگاه نظارتي منطقي و بررسي صلاحيت و ميزان پايبندي شركت به الزامات قانوني دولت (همچون ارایه گزارش ارزيابي اثرات زيستمحيطي طرح)، پيش از اعطاي امتياز بهرهبرداري است. نقطهنظرات دولت در ارتباط با «مصونيت امتيازات» در زمان گذار از اكتشاف به بهرهبرداري بايستي بهوضوح در سياستهاي معدني كشور تبيين شود.
2-2-6 سازمانهاي نظارتي
الف – نقش سازمانهاي دولتي
بخش معدن در اغلب ساختارهاي حقوقي با چند سازمان دولتي مختلف در تعامل بوده و توسط آنها نظارت ميشود. سياست معدني ميتواند از طريق تبيين نقش هر يك از سازمانهاي مختلف دولتي به سرمايهگذاران كمك نمايد. چنين نقشي معمولاً فراتر از چيزي است كه اين سازمانها در اعمال نظامنامهها ايفا ميكنند و ميتواند شامل ترويج سرمايهگذاري در بخش معدن، توسعه روشهاي و فناوريهاي بهينه معدنكاري، اكتشاف و تمايز منابع از ذخایر، فراهمسازي اطلاعات، كمك به كارگران و جوامع، برقراري روابط و غيره باشد.
ب – دستيابي به اطلاعات
يكي از كليديترين اجزا سياستهاي معدني نحوه تجميع و انتشار اطلاعات را شامل ميشود. مسایلي كه در اين رابطه در سياست معدني به آنها پرداخته ميشود عبارتند از: نقش اطلاعاتي سازمانهاي دولتي؛ مالكيت اطلاعات زمينشناختي؛ نيازها و الزامات گزارشات اكتشافي؛ نيازها و الزامات گزارشات بهرهبرداري؛ محرمانه بودن و دسترسي به اطلاعات شركت؛ اطلاعات و گزارشات منتشره از سوي سازمانهاي دولتي؛هزينههاي دريافت اطلاعات از سازمانهاي دولتي (حداقل مبالغ و مبالغ پوششدهنده هزينهها يا حداكثر مبالغي كه توسط بازار تعيين ميشود)؛ اجتناب از فعاليتهاي تكراري؛ ترويج سرمايهگذاريهاي اكتشافي و بهرهبرداري؛ و غيره.
سياست¬هاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه
نويسنده : J.M. Otto
مترجم : انوشيروان كني
مقدمه
اين نوشتار در صدد كندوكاو سياستهاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه از ديدگاه دولتها است. آغاز سخن با ارایه توصيفي از روند جهاني برخي سياستهاي كلان بخش معدن است. سپس با بهكارگيري چارچوبي جامع از سياستهاي ملي معدني، به بررسي بسياري از موضوعات سياستگذاري كه مورد توجه دولتهاست، ميپردازد. قوانين، موافقتها و مقرراتي كه بهوسيله آنها ميتوان سياستهاي معدني را اعمال نمود در بخش بعدي تشريح خواهد شد. متعاقب آن، عناصر كليدي تشكيلدهنده قانون معدن مورد واكاوي قرار خواهد گرفت. شكل و محتواي موافقتهاي معدني با تاكيد بر مفاد مذاكرات مربوطه نيز در طول بحثها مدنظر قرار خواهد گرفت و در نهايت ارتباط ميان نظام سرمايهگذاري و نظام حقوقي بهاختصار تشريح ميشود.
1 تفاوتها در سياستهاي معدني ملي مختلف
سياستهاي معدني هر كشوري بسته به ميزان منابع زمينشناختي، سياستهاي دولت، نوع اقتصاد و پيشرفت فناوريهاي آن تغيير ميكند. تغييرات سياست معدني هر كشور بر اساس تلفيق منحصربهفرد عوامل مذكور و ديگر عوامل دروني و بيروني متفاوت خواهد بود. گرچه روندهاي بارزي از سياستهاي معدني در گروههاي مختلفي از كشورها وجود دارد كه امكان دستهبندي آنها را فراهم ميآورد، اما مسير واقعي توسعه و اعمال سياستها در هر كشوري متفاوت است. از اينرو بررسي اجمالي تكامل برخي روندهاي كليدي در سياستگذاريهاي معدني در چهار دسته از كشورها (كشورهاي توسعهيافته اروپایي، توسعهيافته معدن-محور، درحالتوسعه و درحالگذار) بهمنظور فراهم نمودن مباني عمومي جهت درك بهترمجموعه نظامهاي سياستي و حقوقي موجود در زمينه فعاليتهاي معدني لازم مينمايد.
1-1 كشورهاي توسعهيافته اروپایي
اغلب كشورهاي اروپایي بهلحاظ تاريخي، توليدكنندگان بزرگ مواد معدني بودهاند. استخراج پيوسته منابع طي قرون متمادي باعث تهي شدن نهشتههاي معدني گرديده بهنحوي كه يافتن نهشتههاي جديد روزبهروز مشكلتر شده است. اغلب كشورهاي اروپایي از ديدگاه كارشناسان اكتشافي چشمانداز فعاليت چنداني ندارند (بهجز در مورد منابع ساختماني مرسوم). كاهش چشمانداز زمينشناختي اين كشورها مبنایي براي تغييرات اخير در سياستهاي معدني ملي اين كشورها قرار گرفته است. بهعنوان مثال، اغلب كشورهاي اروپایي فعاليت و گستره سازمانهاي زمينشناسي كشورشان را طي دهه گذشته ميلادي بهطرز قابلتوجهي كاهش دادهاند.
جهانيسازي فزاينده بازارهاي بينالمللي كالاها باعث كمرنگ شدن احساس سياستگذاران اين كشورها نسبت به لزوم خودكفایي ملي در تامين منابع معدني شده است. بهعلاوه، متنوعسازي اقتصادي و افزايش فرصتهاي شغلي در ديگر بخشها باعث گرديده تا كاركنان بخش معدن بهراحتي قادر به يافتن شغل جايگزين باشند. رشد چشمگير آگاهيهاي زيستمحيطي باعث كاهش محبوبيت فعاليتهاي معدني نزد مردم و سياستگذاران كشورهاي توسعهيافته اروپایي شده و به ايجاد برخي قوانين بسيار گسترده و البته پرهزينه زيستمحيطي انجاميده است. بهدليل اين نگرش و ديگر ملاحظات، سياستهاي كلاني كه يارانهها، حمايتها و مشوقهاي اقتصادي متعددي را براي بخش معدن درنظر ميگرفتند عمدتاً حذف شده و يا بهشدت محدود شدهاند.
اما درحاليكه توليد زغالسنگ و فلزات پايه در اين كشورها كاهش يافته، بخش كانيهاي صنعتي بهشدت رشد كرده است. توليد شن، ماسه، رس و سنگهای تزیيني بخش اعظمي از فعاليتهاي معدني در بسياري از كشورهاي توسعهيافته اروپایي را شامل ميشود. گرچه اين فعاليتها در مقياس كوچك صورت ميگيرند اما برخي عمليات بزرگمقياس نيز وجود دارد. در سالهاي اخير روند تمركززدایي مقررات نظارتي بر عمليات استخراج كانيهاي صنعتي تا حدودي اعمال گرديده و به دولتهاي محلي واگذار شده است.
1-2 كشورهاي توسعهيافته معدن-محور
كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا در زمره كشورهاي توسعهيافته معدن-محور قرار ميگيرند كه از چشمانداز زمينشناختي بسيار خوبي برخوردارند. ايالات متحده در مجموع يك واردكننده مواد معدني بهحساب ميآيد. اما صادرات كانادا و استراليا بيش از مصارف داخليشان است. فعاليتهاي معدني بخش قابلتوجهي از اقتصاد كشورهاي كانادا و استراليا را در گذشته و حال شامل بوده است.
اغلب منابع معدني غيرسوختي كه در زمينهاي ملي واقعاند تحت نظارت قانون معدن مصوب اواخر قرن نوزدهم ميلادي قرار دارند. اين قانون معدن در زماني نوشته شده كه دولت سعي در انتقال مالكيت زمينهاي دولتي به بخش خصوصي را داشته است. با توسعه كشور و افزايش جمعيت، اين نگرش بهتدريج كمرنگ شده اما قانون موجود امكان انتقال مالكيت زمينهاي ملي را به بخش خصوصي ميدهد. فردي كه موفق به كشف يك نهشته معدني ميشود ميتواند از طريق ادعاي مالكيت و بهثبت رساندن آن، مالكيت زمين و منابعي كه در آن قرار دارد را براي هميشه و بهطور مطلق دراختيار گيرد و درصورت استخراج (در هر زماني) ملزم به پرداخت هيچگونه حق امتيازي به دولت نيست. گرچه بهمرور زمان متممهایي براي قانون معدن به تصويب رسيده است، اما بازنگريهاي صورت گرفته طي چند دهههاي گذشته تغييرات سياستي چنداني را باعث نشده است. تنها نكته بااهميت، اضافه شدن ضربالعجل زماني براي آغاز فعاليت استخراج بهحكم قانون ميباشد.
در كشورهاي كانادا و استراليا اغلب جنبههاي غيرايمني و غيرتجاري مقررات معدني توسط قوانين دولتهاي مركزي و ايالتي پوشش داده ميشود. قريب بهاتفاق اين قوانين طي دهه گذشته ميلادي بهتصويب رسيده يا اصلاحات گستردهاي را متحمل شدهاند.
روزبهروز بر مساحت نواحي غيرقابل ادعا براي استخراج منابع معدني در كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا افزوده ميشود. عظيمترين نواحي حفاظتشده عبارتند از مكانهاي زيباي طبيعي و يا مناطقي كه از حساسيتهاي خاص زيستمحيطي برخوردارند. طي دهه گذشته ميلادي روند آشكاري بهسمت كاهش استقبال از كاربري معدني سرزمينها پديد آمده است.
سياستهاي زيستمحيطي اتخاذ شده در طول دو دهه گذشته ميلادي به وضع مقررات، دستورالعملهاي اخذ مجوز و نظارت (همچون استانداردهاي مايعات خروجي) انجاميده كه همگي هزينههاي بالایي را بر صنايع تحميل ميكنند. در برخي موارد تحميل چنين هزينههایي باعث توسعه فناوريهاي جديد سازگار با محيطزيست گرديده كه بسيار مقرونبهصرفهتر از فناوريهاي پيشيناند (همچون روشهاي نوين استحصال مس). بااينحال اصليترين هزينه تحميلشده ناشي از اعمال سياستهاي سختگيرانهتر زيستمحيطي و تطويل زمان دريافت مجوز بوده است. در ايالات متحده و كانادا (و تا حدودي در استراليا) زمان مورد نياز جهت اخذ مجوزهاي لازم براي راهاندازي يك معدن در بسياري از موارد بيش از پنج سال است. بهعلاوه، مقرراتي كه شركتهاي معدني را ملزم به پاسخگویي و ارایه گزارش به سازمانهاي دولتي محلي، ايالتي و كشوري ميكند، زمان زيادي را ميطلبد.
افزايش آگاهيهاي زيستمحيطي، پرسش درخصوص حقوق بوميان، توسعه سازمانهاي مردم نهاد (NGO) سياسي و ريزبين و افزايش دخالتهاي اجتماعي همگي به مصونيت امتيازات بهرهبرداي
(Security of Tenure) تاثير گذاشتهاند، بهنحويکه عليرغم درج صريح اين نكته كه مالكيت معدن از آن كاشف است، ديگر امروزه كشف يك نهشته اقتصادي در اين كشورها به معناي حق برداشت قطعي و بيچونوچرا از معدن نيست.
1-3 كشورهاي درحالتوسعه
ازآنجایيكه كشورهاي بهاصطلاح درحالتوسعه مجموعهاي متنوع و ناهمگون را تشكيل ميدهند، مشاهدات و اظهارات ذيل بههيچوجه عموميت نداشته و به تمامي ايندسته از كشورها قابل تسري نيست، ليكن نگرشها و روند مسایل مطروحه در اين بخش از نوشتار در بسياري از اقتصادهاي درحالتوسعه مرسوم است.
بسياري از كشورهاي درحالتوسعه، پيشتر بهصورت مستعمره اداره ميشده و يا تحت سيطره قدرتهاي بزرگ قرار داشتند و در بسياري موارد، عمده فعالیتهاي معدني (بهجز معدنكاري كوچكمقياس براي مصالح ساختماني) در اين كشورها توسط يك يا چند شركت عظيم معدني كه توسط حكومت منسوب ميشدند، صورت ميپذيرفت؛ فعاليت اغلب اين شركتها تحت امتيازات انحصاري يا نيمهانحصاري كه مانع هرگونه فعاليت توسط ديگر شركتها ميشد، انجام ميگرفت. بسياري از معادني كه تحت نظامهاي استعماري اداره ميشدند معمولاً بهصورت مجموعهاي بسته بودند كه سودي عايد مستعمره مربوطه، مردم و اقتصاد آن نميكردند.
با استقلال مستعمرات، موانع سنتي ورود شركتهاي مختلف به فعاليتهاي معدني كشورهاي استقلاليافته برچيده شد و امكان سرمايهگذاريهاي بزرگمقياس مستقيم خارجي بهشدت افزايش يافت. برخي از كشورهاي تازهاستقلال یافته مباني سرمايهگذاري خارجي را بهسرعت پذيرفتند و در بخش معدن از آن استقبال كردند. ليكن اغلب كشورهاي تازهاستقلال یافته محدوديتهاي جديدي اعمال كردند كه باعث دلسردي شركتها و مانع سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي در بخش معدن گرديد. در بيشتر كشورهاي درحالتوسعه داراي نظام سوسياليستي، اجرا و نظارت بر فعاليتهاي معدني تنها توسط دولت انجام ميگيرد و در بسياري از اين كشورها اعمال سياستهاي مالكيت و نظارت دولتي به تأسيس
بنگاههاي معدني عظيم دولتي (همچون برزيل، شيلي، كنگو و زامبيا) ، بسته شدن بخش معدن بهروي سرمايهگذاران خارجي، يا محدوديت سهم خارجيان (همچون هند، مكزيك و فيليپين) انجاميد. نتيجه اين امر تمركز سرمايهگذاريهاي معدني جهاني در سه كشور ايالات متحده، كانادا و استراليا و توسعه فزاينده بخش معدن اين كشورها بود.
طي دو دهه گذشته تغييرات اساسي در تمايلات بسياري از كشورهاي درحالتوسعه و درحالگذار به سمت مقبوليت سرمايهگذاريهاي بزرگ خارجي در بخش معدن دلايل مختلف رخ داده است كه از آن جمله ميتوان به موارد ذيل اشاره كرد:
- عدم وجود تخصص اكتشافي و استخراجي بومي و موانع موجود بر سر راه دستيابي به اين تخصصها
- ناتواني بنگاههاي دولتي در تأمين مالي سرمايهگذاريهاي اكتشافي ريسكپذير
- كاهش ذخاير معدني شناختهشده و نياز به اكتشافات جديد
- دسترسي محدود به ارزهاي خارجي (به دليل پرهزينهتر بودن تسهيلات ارزي بانكها به بنگاههاي دولتي نسبت به هزينههاي تسهيلات سرمايهگذاريهاي بينالمللي)
- كاهش يا منفي شدن جريان وجوه و نياز به پرداخت يارانه يا تزريق سرمايه از سوي دولت
- فشارهاي وارده از سوي جامعه بينالمللي در نتيجه بحران ناشي از عدم پرداخت بدهيهاي خارجي
- سير كلي اقتصاد كشور به سوي بازار آزاد از طريق گسترش بخش خصوصي
- عدم دسترسي به فناوريهاي نوين كارآمد مورد استفاده در كشورهاي توسعهيافته
- رقابت فزاينده از سوي بخشهاي پركارگرتر توليدي براي سرمايهگذاريهاي دولتي
- درك عقبافتادگي و عدم توسعه بخش معدن بهميزان مطلوب
تمايل به پذيرش سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي باعث تغييرات سياستي عمدهاي در كشورهاي درحالتوسعه گرديد. امروزه دولتهاي اين دست از كشورها آگاهي و شناخت فزايندهاي از ماهيت جهاني بازار مواد معدني و توانایي شركتها در انتخاب و تعيين اهداف سرمايهگذاري در ديگر كشورها بهدست آوردهاند.
بهتازگي بسياري از كشورهاي درحالتوسعه دست بهاقدامات زير زدهاند:
- تصويب قوانين معدني پيشرفته يا اعمال تغييرات گسترده در قوانين موجود
- امضای معاهدات دوجانبه در زمينه سرمايهگذاري يا اخذ ماليات
- پيوستن به سازمان ضمانت سرمايهگذاريهاي چندجانبه (Multilateral Investment Guarantee Agency يا MIGA – وابسته به بانك جهاني) يا پذيرش در بيمه شركت سرمايهگذاريهاي خصوصي خارجي (Overseas Private Investment Corporation يا OPIC)
- تغيير ساختار و بازسازي سازمان زمينشناسي
- تأكيد فزاينده بر فعاليتهاي دولت جهت توسعه سرمايهگذاري
1-4 كشورهاي درحالگذار
انحلال اتحاد جماهير شوروي منجر به حركت بخش معدن بسياري از كشورهاي سوسياليستي سابق به سمت اقتصاد بازار آزاد گرديد. نرخ فرآيند تبديل در اين كشورها متفاوت بوده بهنحويكه در برخي اين تحول تكميل شده و درحاليكه برخي ديگر هنوز در مراحل آغازين بهسر ميبرند.
نظامهاي حقوقي اين كشورها پيچيده بوده و عليرغم اصلاح برخي قوانين، تغيير در برخي قوانين ديگر مستلزم سپري شدن زمان است. بدينترتيب ايجاد نظامهاي حقوقي جامع كه تمامي مقررات مربوط به معادن را پوشش دهد به چند سال، بلكه چند دهسال زمان نياز دارد. لازمبهذكر است كشورهاي اروپاي شرقي پيشرفتهاي بيشتري نسبت به روسيه و جمهوريهاي آسياي ميانه در اين زمينه داشتهاند.
از ديدگاه سياستگذاري، وجه تشابهي ميان فعاليتهاي معدني و اكتشافي در نظام مبتني بر بازار و نظام متمركز دولتي وجود ندارد. درحاليكه برخي از كشورها بهدنبال خصوصيسازي سازمانهاي دولتي هستند، ديگراني نيز فعاليتهاي معادن دولتي را تحت سياستهاي بازار آزاد توسعه ميدهند. درهرحال بايستي توجه داشت كه دستيابي به نظامهاي حقوقي كارآمد و رقابتي، نيازمند غلبه بر موانع متعدد سياسي، اقتصادي، فني و اجتماعي است.
در بسياري از كشورهاي درحالگذار اكتشافات گستردهاي توسط سازمانهاي دولتي در گذشته صورت گرفته و نهشتههاي اقتصادي فراواني شناسایي شدهاند، اما تلاش جهت عرضه اين نهشتهها از طريق فرآيند مزايده معمولاً با شكست مواجه شده است. دليل اصلي براي اين امر آن است كه عليرغم مناسب بودن قيمت حقوق معدني، نوپا بودن نظام حقوقي معادن اين كشورها باعث افزايش ريسك شركتهاي خريدار ميشود. برخي كشورهاي درحالگذار به موافقتنامههاي قابلبازنگري (Negotiated Agreement) رو آوردهاند تا بهنحوي اين مشكل را برطرف سازند. دومين مساله مهم آن است كه مذاكرهكنندگان دولتي از چندوچون معاملات منصفانه در بازارهاي جهاني امروزي بياطلاعاند. بسياري از تلاشها براي مذاكره به دليل تقاضاي دولتها جهت دريافت سهام رايگان، فروش اجباري محصولات به دولت مركزي، الزام به پرداخت پاداش، تحميل تعهدات گسترده اجتماعي، پاسخگویي خسارات زيستمحيطي قبلي و غيره عقيم مانده است.
چنانچه از روندهاي گسترده سياستي ذكر شده در مورد چهار دسته كشورهاي مختلف برميآيد، هر دسته شرایط خاص خود را دارد. در بخش بعدي نگاهي به مسایل مختلفي كه سياستهاي معدني يك كشور را رقم ميزنند خواهيم پرداخت.
2 سياست معدني
2-1 نقش و اهميت سياستهاي ملي معدني
هر كشور سياستهاي معدني خاص خود را دارد. در برخي موارد اين سياستها به صورت سندي مجزا تدوين شدهاند، ليكن در اغلب كشورها سرمايهگذاران مجبور به تفسير سياستها از منابع مختلف اطلاعاتياند. كشورهایي كه سياست معدني مدوني دارند عبارتند از كانادا، هند، مالزي، پاكستان، سييرا لئون و غيره.
سند سياستي مدون و مجزا، ابزار نظارتي سودمندي را فراهم ميكند كه دو كاركرد اصلي دارد. اولاً مباني روشني از انتظارات و نگرشهاي دولت نسبت به صنايع معدني را ارایه ميدهد و ثانياً رهنمودهاي كلي قانونگذاري و نظارتي را در اختيار دولتمردان ميگذارد. بخش بعدي به تبيين و واكاوي اهداف مختلفي كه دولتها بهعنوان قسمتي از سند ملي سياست معدني خود يا قوانين ديگر سندي درخصوص بخش معدن دنبال ميكنند، ميپردازد.
2-2 اهداف سياستهاي معدني
بهدليل منحصربهفرد بودن شرایط هر كشور، اهداف سياستهاي معدني ملي در كشورهاي مختلف بسيار متفاوت است. كشورهاي فقير در منابع معدني كه به نهادههاي معدني قابلتوجهي نياز دارند (همچون ژاپن، كرهجنوبي و تايوان) طبيعتاً اهداف متفاوتي از كشورهاي غيرصنعتي غني از منابع معدني (همچون گينهنو پاپوآ و كنگو) دارند. همچنين، توليدكنندگان عظيم مواد معدني كه تقاضاي داخلي بالایي دارند (همچون برزيل، چين، هند و ايالات متحده) سياستهاي خاص خود را دارند.
باآنكه سياستهاي معدني هر كشور منحصربهفرد است، اما دستهبندي كلي موضوعات مطروحه در سياستهاي مختلف امكانپذير است. درمجموع ميتوان موضوعات مختلف سياستگذاريهاي معدني را تحت 6 سرفصل گستره (Scope)، حاكميت (Sovereignty)، اقتصاد (Economics)، كيفيت زندگي (Quality of Life)، چارچوبهاي مقرراتي (Legislative Framework) و سازمانهاي نظارتي (Regulatory Agencies) طبقهبندي نمود. مثالهایي از موضوعات هر سرفصل بههمراه جهتگيريها و پيشنهادات مربوطه در ذيل ارایه ميشود.
2-2-1 گستره
الف - انواع فعاليتهاي معدني
توليد كالاهاي معدني شامل انجام يك يا چند مرحله از فعاليتهاي ذيل است: اكتشاف، استخراج (همچون برداشت كاني حاوي مس)، كانهآرایي (Beneficiation) يا ديگر فرآوريهاي اوليه (همچون توليد كنسانتره مس)، تبديل به ماده خام (همچون ذوب يا تصفيه فلز مس)، تبديل به ماده واسط (همچون روزنراني سيمهاي مسي) و توليد كالاي نهایي (همچون توليد سيم مسي با پوشش عايق). اغلب سياستهاي معدني تنها 3 مرحله اول را دربرميگيرند و مابقي مراحل به سياستهاي صنعتي مربوط ميشود. سند سياست معدني بايستي بهروشني مراحل توليد مشمول خود را بيان دارد.
ب – انواع مواد معدني
بسيار ديده شده كه برخي از مواد معدني از سياستهاي معدني كلي مستثني ميشوند. معمولترين مورد آب است كه چارچوب سياستي مختصبهخود را دارد. كانيهاي انرژيزا همچون نفت، گاز و زغالسنگ نيزمعمولاً تحت نظارت سياستهاي مجزایي هستند. بهدليل مشكلات بهداشتي و امنيتي، كانيهاي راديواكتيو نيز مشمول قوانين ويژهاي هستند. بهندرت كانيهاي صنعتي همچون شن، ماسه، رس و سنگهاي تزیيني نيز مجزا درنظر گرفته ميشوند. سياستهاي معدني ميبايست بهوضوح تمامي موادي را كه شامل ميشود، مشخص نمايد.
ج - ارتباط سياستهاي معدني با ديگر سياستهاي ملي
چارچوب سياستي ملي معمولاً اجزاي متعددي دارد كه با يكديگر مرتبطاند. بهعنوان مثال، يك معدن طلا ميتواند از سياستهاي معدني، آبي، كاري، ارزهاي خارجي، تراز تجاري، حفاظت زيستمحيطي و غيره تأثير پذيرد. درحاليكه چنين سياستهایي ميبايست مكمل و متمم يكديگر باشند، بروز تناقض و تضاد ميان آنها دور از انتظار نيست. تصميم درخصوص ارجحيت يك سياست در هر يك از مواد معدني مختلف بسيار دشوار است و لازم است تا ارتباط با ديگر سياستها بهروشني در سياستهاي معدني ذكر شود.
2-2-2 حاكميت
الف – نقش دولت در تصميمگيري درخصوص سرمايهگذاري
تقريباً در تمامي كشورها دولت در تصميمگيريهاي سرمايهگذاري بخش معدن نقش دارد. در مواردي كه فعاليتهاي معدني مستقيماً بهوسيله دولت (بهواسطه بنگاههاي دولتي) انجام ميشود، دولت ركن اصلي بهحساب ميآيد و چنانچه بخش خصوصي مسوول فعاليتهاي معدني باشد، باز هم دو وظيفه مهم بر عهده دولت است. يكم، دولت وضعكننده چارچوبهاي قانوني و اقتصادي تأثيرگذار بر سرمايهگذاريهاي بخش خصوصي است و درنتيجه برخي شرایط سرمايهگذاري را بهطور مستقيم يا غيرمستقيم تعيين ميكند. دوم، دولت معمولاً نقش نگهبان را داشته و بدون جلب رضايت آن (در قالب پروانه، اجارهنامه، مجوز يا امتياز اعطایي) امكان سرمايهگذاري وجود ندارد.
ب – نقش بنگاههاي دولتي
بخش اصلي سياستهاي معدني معطوف ميزان دخالت مستقيم دولت در اكتشاف، استخراج و فرآوري است كه بحثهاي فراواني در خصوص آن وجود دارد. همواره استدلالهاي مختلفي براي مشاركت مستقيم دولت در فعاليتهاي معدني (از مالك اصلي منابع در نظامهاي اقتصادي سوسياليستي گرفته تا دلايل سادهتري همچون خودكفایي، حاكميت، اشتغال و تجهيز منابع) ارایه شده است.
ريسك و رقابت بالاي دخيل در امور اكتشاف و استخراج باعث دوري جستن بنگاههاي دولتي طي دهه 1990 ميلادي از اينگونه فعاليتها گرديده است. بسياري از دولتها سياستهاي خصوصيسازي در اين رابطه پيشگرفتهاند و مالكيت بنگاههاي مشغول به اين امور را به بخش خصوصي واگذار نمودهاند. مثالهایي از اين دست عبارتند از آرژانتين، برزيل، زامبيا، بريتانيا، پرو، بوليوي و شيلي.
درحاليكه روند عمومي حكايت از واگذاري فعاليتهاي اكتشافي و استخراجي به بخش خصوصي دارد، استثنائات فراواني نيز وجود دارند. در كشورهاي سوسياليستي (همچون چين، كوبا و كره شمالي)، كشورهاي درحالگذار (همچون قزاقستان، ازبكستان، لهستان، اوكراين، روسيه و ويتنام) و كشورهاي نگران از خودكفایي (همچون هند) و درآمد (همچون برمه) فعاليتهاي قابلتوجه بنگاههاي دولتي در زمينه معادن ادامه يافته است.
تصميم در مورد سوق بهسمت مالكيت خصوصي در فعاليتهاي معدني بهسختي قابل اجراست. در حركت بهسمت اتكاي كمتر به بنگاههاي دولتي، سياستهاي دولت بايستي رويكردي دومرحلهاي داشته باشد. مرحله اول شامل اعطاي مجوز و ترغيب مالكيت خصوصي در سرمايهگذاريهاي جديد معدني است. مرحله دوم كه بسيار سختتر است، انتقال عمليات موجود بهخارج از حيطه دولت است. بنگاههاي دولتي بهندرت اهدافي مشابه بنگاههاي خصوصي دارند. زماني كه اهداف تغيير كند، تأثير آن بر جوامع محلي – رأيدهندگان – چشمگير خواهد بود. ممكن است برخي فعاليتها تعطيل شده و تعديل نيروي فراواني صورت گيرد. همچنين احتمال توقف فعاليتهاي موسسات اقماري همچون مدارس، مهدهاي كودك، خانههاي سازماني و كارگاههاي كوچك نيز وجود دارد.
ج – مالكيت معدن
در تمامي كشورها (بهجز ايالات متحده و آفريقاي جنوبي) معادن به دولت تعلق دارد. اين مالكيت از طريق فرآيندهاي حقوقي متعددي قابل واگذاري به بخش خصوصي است و يكي از كاركردهاي سياستهاي معدني تبيين اين فرآيندها است. در برخي از كشورها مالكيت معدن همزمان با صدور مجوز معدن منتقل ميشود و در برخي ديگر اين انتقال با آغاز استخراج يا پرداخت ماليات بر ميزان برداشتشده انجام ميپذيرد.
اغلب معادن بزرگمقياس براي تامين مالي در رهناند و موضوع مالكيت معدن بر تصميم وامدهندگان تأثير ميگذارد. اگر در زمان تقاضاي تسهيلات كانيها در مالكيت معدن نباشند، امكان بهوثيقه گذاشتن ذخيره معدن در قبال تسهيلات دريافتي وجود ندارد.
د – مشاركت خارجي
سوال اصلي در ارتباط با مشاركت خارجيان در بخش معدن آن است كه آيا دولت اين اجازه را ميدهد و در صورت مثبت بودن پاسخ، آيا خارجيان نيز از مقررات مشابهي همچون اتباع آن كشور تبعيت ميكنند يا خير؟ پاسخ تمامي اين سوالات ميباست در سياستهاي معدني درج شود.
ﮪ - ميزان بهره مالكانه دولت (بهعنوان ابزار مالكيتي-نظارتي)
سياستهاي معدني بايستي بهوضوح درخصوص نحوه دريافت بهره مالكانه از يك فعاليت معدني توسط دولت و مرحلهاي از فعاليت كه طي آن دولت قصد دريافت سهم خود را دارد، اظهارنظر نمايد. درحاليكه دولت ميتواند بهره مالكانه خود را از محل سود سهام دريافت كند، اما هدف غالب كشورها از حفظ بخشي از سهام معادن كسب درآمد نيست؛ دولتها بهراحتي و با ريسك بسيار پایينتري ميتوانند از طريق اخذ ماليات به كسب درآمد بپردازند. حفظ بخشي از سهام توسط دولتها بيشتر بهعنوان نمادي از اعمال حاكميت و نظارت ايشان درنظر گرفته ميشود. دولتها از طريق مشاركت فعال يا غيرفعال در طرحهاي معدني نشان ميدهند كه ميراث ملي آنان توسط خارجيان استثمار نميشود.
گرچه روند معمول در دهه 1990 ميلادي حكايت از عدم مشاركت دولتها در سرمايهگذاريهاي معدني دارد، اما استثنائاتي نيز وجود داشته است. براي دولت گينهنو پاپوآ اين امكان وجود دارد كه بخشي از سهام طرحهاي بزرگ معدني را با پرداخت وجه بدست آورد. دولت مالي نيز قادر است تا بخشي از سهام طرحهاي معدني را در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران در ابتدا تملك كند. در كشور غنا و ديگر كشورهاي آفريقایي فرانسهزبان، دولت سهام رايگان در تمامي سرمايهگذاريهاي معدني دريافت ميكند.
درصورتيكه قوانين دولت را ملزم به دريافت سهمي از فعاليت معدني كرده باشد، سياست معدني كشور ميبايست حداكثر ميزان اين سهم، مرحلهاي از فعاليت (اكتشاف، توسعه يا استخراج) كه تسهيم طي آن صورت ميگيرد، ماهيت بهره مالكانه و نحوه ارزشگذاري آن را مشخص نمايد.
سه نوع اصلي از مشاركت الزامي دولتها در سهام طرحهاي معدني وجود دارد كه عبارتند از تملك سهام با پرداخت وجه (Paid Equity)، در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران (Carried Interest Equity) و
رایگان (Free Equity). نوع اول (پرداخت وجه) حالتي است كه دولت به ميزان سهام خود در تمامي ريسكها، هزينهها و سود عمليات معدنكاري مشاركت دارد. نوع دوم (سهم در مقابل ديون آتي) كمي پيچيده است. دولت بهنوعي سهامدار طرح است. ليكن كليه هزينههاي طرح در ابتدا توسط سهامداران غيردولتي پرداخت ميشود و بازپرداخت به ايشان از سود سهام دولت در آينده انجام خواهد گرفت. معمولاً مابين پرداخت سهم دولت از ديون اوليه توسط سهامداران غيردولتي و بازپرداخت آن توسط دولت فاصله زماني قابلتوجهي وجود دارد. اگر در موافقتنامه فيمابين ارزش زماني پول لحاظ شده باشد، بدهي دولت به ديگر سهامداران با درنظرگيري نرخ سود ثابت يا متغييري پرداخت خواهد شد و درصورتيكه ارزش زماني پول لحاظ نشده باشد، پرداختهاي اوليه توسط سهامداران غيردولتي جهت پوشش سهم دولت در عمل بهعنوان وام بدون بهره به دولت ديده ميشود. نوع سوم سهام رايگان است كه دولت بخشي از درآمد و مديريت طرح معدني را بدون دخيلشدن در ريسكها و ديون آن تملك ميكند. روشهاي مختلفي براي انجام هر يك از سه نوع مذكور وجود دارد.
و – سرمايهگذاري مشترك محلي يا ديگر التزامات سرمايهگذاران
درصورتيكه كشور اجباري به مشاركت دولت نداشته باشد، ممكن است مشاركت بنگاههاي خصوصي محلي را الزامي كند. گرچه بهندرت، اما برخي از كشورها براي جلوگيري از انتقاد استثمار ثروتهاي معدني ملي توسط عوامل خارجي به چنين اقدامي متوسل ميشوند. همچنين در اغلب كشورها، مشاركت بخش خصوصي محلي بهعنوان متنوعسازي اقتصاد و انتقال فناوري و مهارت به شركتهاي داخلي درنظرگرفته ميشود. سياستهاي معدني بايستي الزامات مشاركت بنگاههاي محلي را تبيين كند.
يكي از موانع معمول بر سر راه اعمال سياست الزام به مشاركت محلي، مشكل شركتهاي معدني خارجي در يافتن شريك متمول و مناسب محلي است. درصورت عدم وجود بازار بورس محلي، شركت معدني قادر عرضه عمومي سهام خود نخواهد بود. بهعلاوه، در اغلب بازارهاي سهام تنها شركتهاي فعال، باسابقه و سود ده اجازه عرضه دريافت ميكنند.
درصورتيكه سياست كشور مشاركت محلي بيش از 50 درصد را الزام دارد، اغلب شركتهاي معدني فرامليتي از سرمايهگذاري سرباز ميزنند. هيات مديره اين شركتها معمولاً از مشاركت در طرحهایي كه قدرت نظارت مديريتي نداشته باشند، استنكاف ميكنند. با آنكه راههاي متعددي براي قطع ارتباط سهام و نظارت وجود دارد (همچون استفاده از انواع سهام فاقد راي) معمولاً اين دو با يكديگر در ارتباطاند. زماني كه در ابتداي دهه 1990 ميلادي كشورهاي آمريكاي جنوبي عضو معاهده آند قانون مشاركت محلي حداكثري را لغو نمودند، سرمايهگذاري توسط شركتهاي معدني خارجي بهشدت بالا رفت. همچنين، زماني كه برزيل و فيليپين اجازه مالكيت 100 درصدي به شركتهاي خارجي دادند، سرمايهگذاري در بخش معدن بهنحو چشمگيري افزايش يافت.
درعينحال شركتهاي معدني برداشتي منفي از الزام به مشاركت حداقلي محلي ندارند. در مطالعهاي كه در سال 1992 ميلادي توسط سازمان ملل متحد صورت گرفت بيش از نيمي از شركتهاي معدني فرامليتي الزام به داشتن شريك محلي حداقلي را عاملي بازدارنده ندانستند.
2-2-3 اقتصاد
الف – انواع، سطوح و ميزان عوارض
سياست معدني ميبايست انواع مختلف عوارض پرداختي توسط يك طرح معدني را معرفي و تبيين نموده و انواع اصلي مشوقها و تخفيفهاي ممكن براي محاسبه درآمدهاي مشمول ماليات را برشمارد. عوارض و مالياتهاي وضع شده عبارتند از ماليات بر درآمد؛ ماليات حقالامتياز؛ بخشودگيهاي مالياتي ناشي از پرداخت سود سهام، سود تسهيلات و خدمات مشاورهاي؛ عوارض بهرهگيري از زمين؛ عوارض اعطا و تمديد امتياز؛ ماليات بر ارزش اموال؛ و ماليات بر دستمزد پرداختي.
بحث بر سر دريافتكننده درآمدهاي مالياتي روزبهروز افزايش مييابد. نياز به تخصيص مستقيم يا غيرمستقيم درصد بالاتري از درآمدهاي مالياتي به جوامع و مردمي كه مستقيماً از عمليات معدني متاثر شدهاند، درحال افزايش است. در كشورهایي كه حكومت فدرال دارند همواره نزاعي بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي بر سر تقسيم صحيح درآمدهایي از اين دست وجود داشته است. در سالهاي اخير با فعاليت و حمايت سازمانهاي مردم نهاد بهنفع جوامع و مردم متأثر، بحثها داغتر شده است. البته شركتهاي معدني با نحوه توزيع درآمدهاي مالياتي مشكلي ندارند و بعضاً از هزينه كردن آن بهنفع مردم حمايت هم ميكنند؛ نگراني اصلي شركتها مجموع عوارض پرداختي است و نه نحوه توزيع آن.
ب – محدوديتها، هزينهها و مشوقهاي صادراتي
سياستهاي صادراتي يك كشور نيز بايستي در سياستهاي معدني منعكس گردد. درگذشته بسياري از كشورها انواع مختلفي از محدوديتها يا عوارض صادراتي را براي مواد معدني صادره درنظر ميگرفتند و با هدف حمايت از صنايع پایيندست، عوارض صادراتي بالاتري براي كانسنگ خام و كنسانتره بهنسبت فلزات و مواد نيمهساخته اعمال ميكردند؛ صادرات كانيهاي استراتژيك اقتصادي با هدف دستيابي به خودكفایي ممنوع، محدود يا باعوارض بسيار بالا همراه بود؛ در برخي موارد همچون قلع، امكان لغو سهميههاي صادراتي ملي وجود داشت؛ بسياري از دولتها اجازه صادرات طلا را نميدادند و توليدكنندگان ملزم به فروش آن به بانك مركزي يا ديگر سازمانهاي دولتي بودند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي اغلب محدوديتهاي صادراتي مذكور حذف يا بهنحو قابلملاحظهاي كاهش يافت. اين امر عمدتاً ناشي از جهانيسازي بازارهاي كالا طي دهه 90 ميلادي بود كه باعث كاهش نظارت و عوارض صادراتي براي تمامي كالاها گرديد. برخي كشورها كه هنوز به دنبال ارزش افزوده مواد معدني از طريق فرآوريهاي پایيندست هستند رويكرد خود براي تشويق شركتها بر فرآوري محلي را از اعمال جريمه به ايجاد مشوقهاي اقتصادي تغيير دادهاند. بااينحال تجارت صادراتي كانيهاي راديواكتيو در برخي كشورها تحت نظارت شديد دولت است.
ج – محدوديتها و هزينههاي واردات
جهانيسازي اقتصاد بينالمللي بر محدوديتها و هزينههاي واردات كانيها و محصولات مورداستفاده در توليد آنها نيز تأثير داشته است. در گذشته برخي دولتها سطح بالایي از عوارض را براي كالاهاي معدني وارداتي با هدف حمايت از توليدكنندگان داخلي درنظر ميگرفتند كه اين امر به خودكفایي و توسعه صنايع تازهتأسيس در فضایي كمتر رقابتي منجر گرديد؛ بهعلاوه، در كشورهایي كه بخش معدن از حجم قابلتوجهي برخوردار بود، دولتها عوارض بسيار بالایي را براي نهادههاي توليد (ابزار و ادوات حفاري و استخراج، قطعات يدكي ماشينآلات و غيره) با هدف توسعه بوميسازي اين كالاها اعمال ميكردند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي محدوديت و هزينه واردات در اغلب كشورها حذف يا بهطور قابلملاحظهاي كاهش يافت. در كشورهایي كه هنوز عوارض گمركي براي ابزار سرمايهاي وجود دارد، اغلب ميتوان از نوعي معافيت در طول مدت معيني از ساخت يا توسعه طرح بهرهمند شد. سياست معدني ميبايستي سياستهاي وارداتي كشور را كه بهنوعي بر توليدكنندگان و واردكنندگان مواد معدني تأثير ميگذارد، در خود لحاظ نمايد.
د – نقش در توسعه اقتصادي
معدن ميتواند نقش مهمي در توسعه اقتصادي كشور ايفا كند. در سطح محلي، احداث معدن، زيرساختهای جديدي همچون راه، برق، مدرسه و امكانات پزشكي را فراهم مينمايد و بهطور مستقيم و غيرمستقيم اشتغال ايجاد ميكند. عليرغم آنكه معدن باعث بهبود چشمگير اقتصاد محلي ميشود، اغلب باعث اثرات و تغييرات مهمي در نظم اجتماعي موجود و اقتصاد سنتي نيز ميشود. تعطيلي معدن باعث بيكاري بسياري از افراد و حذف بنگاههاي وابسته ميشود.
در سطح ملي نيز درآمدهاي مالي از بخش معدن به خزانه دولت سرازير شده و امكان تسريع در امر توسعه را فراهم ميكند. درعينحال چنانچه بخش معدن تأمينكننده قسمت اعظم درآمدهاي مالي كشور باشد، آنگاه عوامل بازار همچون نوسانات قيمت باعث بيثباتي بودجه كشور ميشود.
درصورتيكه درآمدهاي حاصل از بخش معدن براي كارهاي هزينهبر مصرف شود (همچون افزايش اشتغال دولتي يا برنامههاي رفاه اجتماعي)، آنگاه با سقوط بازارهاي معدني دولت دچار كسر بودجه مقطعي ميشود.
شواهد متناقضي از توسعه آهستهتر كشورهاي داراي بخش معدني عظيم بهنسبت ديگر كشورها در دست است. اقتصاددانان بهاتفاق عقيده دارند كه در اقتصادهاي مبتني بر منابع طبيعي، بخش اعظم درآمدهاي دولت بايستي به سمت هزينههاي سرمايهاي در زيرساختها يا توسعه تنوعسازي اقتصاد هزينه شود. از طرف ديگر توسعه بخش معدني عظيم بر سرمايه و تخصص دراختيار ديگر بخشهاي اقتصادي اثر ميگذارد – بهكارگيري سرمايه و تخصص در بخش معدن باعث محروميت ديگر
بخشهاي اقتصادي ميشود.
سرمايهگذاري در بخش معدن اثرات توسعهاي محلي و ملي دارد و دولتها را قادر به اتخاذ سياستهاي متنوعي براي جهتدهي يا تسريع توسعه ميسازد كه مثالهاي آن در ذيل ميآيد.
برخي دولتها سياستهاي «بوميگرا» درخصوص كالاها و خدمات اتخاذ مينمايند تا ارتباط با ديگر بخشهاي اقتصادي را تقويت كنند. بهعنوان مثال، در قراردادهاي كشور اندونزي درصورت كيفيت مطلوب و قيمت رقابتي كالاها و خدمات محلي، معادن ملزم به بهرهگيري از ظرفيتهاي محلي بوده و اجازه واردات ندارند. مثال ديگري از ارتباط اقتصادي زماني است كه دولت معدن را ملزم به تهيه مايحتاج غذایي خود از جوامع مجاور ميسازد.
اغلب معادن در نواحي دورافتاده و محروم واقعاند. در عمليات بزرگمقياس معدني بعضاً دولت حكم ميكند كه اجراي طرح هماهنگ با طرحهاي توسعه محلي و در جهت بهبود آنها بهپيش رود. بهعنوان مثال، معدن مس و طلاي OK Tedi در گينهنو پاپوآ در هماهنگي با دولت اقدام به سرمايهگذاري بزرگي جهت ايجاد راه دسترسي معدن كرد و از اين طريق دسترسي به ناحيهاي دورافتاده جهت ديگر فعاليتهاي اقتصادي را نيز فراهم نمود. همچنين، احداث هماهنگ راه دسترسي معدن Mamut در بورنئوي مالزي نهتنها ارتباط پارك ملي محبوب كوه كينابالو كه راهيابي محصولات كشاروزي و صنايعدستي روستایيان به بازارهاي شهري را باعث گرديد.
سياستهاي معدني بايستي حدود تعهدات شركتهاي معدني در كمك به توسعه محلي را بهوضوح تيببن كند.
ﮪ - الزام به ايجاد اشتغال
مفهوم «بوميگرایي» در مورد اشتغال در بخش معدن نيز كاربرد دارد. معمولاً در مرحله اكتشاف الزامي درخصوص بهكارگيري بوميان يا ديگر اتباع كشور وجود ندارد اما ممكن است در مرحله استخراج و همچنين در عمليات فرآوري پایيندست اين امر اجباري باشد. اين الزام ممكن است مستقيماً در قانون يا قرارداد ذكر شود يا بهصورت غيرمستقيم از طريق دستورالعملهاي مجوز كار اعمال گردد. استفاده از نيروهاي تخصصي-فني (بهخصوص حسابداران، زمينشناسان و مهندسان) در برخي كشورها همچون لهستان مستلزم تأييد حرفهاي ايشان و داشتن پروانه كار از سوي موسسات محلي است.
روش معمول در دستيابي به اشتغال «بوميگرا» در طرحهاي معدني عظيم قابل بازنگری (Negotiated)، ايجاد سهميه زمانبندي شده براي بهكارگيري گروههاي مختلف كارگري است بهنحوي كه تعداد مجاز نيروي خارجي در هر گروه بهمرور زمان كاهش مييابد. اين امر معمولاً با طرح آموزش كارگران محلي معدن همراه است كه سالانه توسط دولت بررسي و تصويب ميشود (در اندونزي و گينهنو پاپوآ اين گونه عمل ميشود).
توسعه معدن ميتواند به ايجاد فرصتهاي شغلي جديدي انجاميده و باعث مهاجرت كارگران از بخشي به بخش ديگر كشور شود كه اين مساله ممكن است باعث ناخشنودي جوامع مجاور معدن گردد. اگراين كارگران از طبقه اجتماعي، قوم يا مذهب ديگري باشند، مساله حادتر ميشود. از اين رو برخي دولتها با تحميل شرایط و محدوديتهاي خاص استخدامي براي معادن، سعي در نظارت يا به حداقلرساندن مسایل ناشي از مهاجرت ميكنند.
و – محافظت از منابع و كارآمدي
در اغلب كشورها منابع معدني به دولت تعلق دارد و اين امر بدان معناست كه وظيفه مباشرت در توسعه كارآمد منابع بر عهده دولت است. حدود دخالت دولت در تصميمگيري درخصوص توليدات معدن، درصورتيكه اجازه آن داده شود، بايستي توسط سياست معدني تبيين شود. در اغلب كشورها اندازه معدن، طول عمر، و عيار حد كانسنگ بدون هرگونه دخالت مستقيم دولت توسط شركتهاي معدني تعيين ميشود. ليكن برخي كشورها نقش فعالتري براي خود قایل ميشوند تا از توسعه بههنگام و صحيح معدن و استخراج بهينه كانسنگ (از ديدگاه دولت) اطمينان يابند. دخالت دولت معمولاً از اقداماتي همچون جدايش پرعيارها (High-grading) – برداشت پرعيارترين كانسنگها و دور ريختن كمعيارهاي غيراقتصادي - جلوگيري ميكند.
كشورهایي كه سياستهاي مداخلهجويانه را دنبال مينمايند معمولاً با بهرهگيري از قانون معدن و استفاده از طرحهاي معدني تصويب شده و مطالعات امكانسنجي به اين اقدامات دست ميزنند. شركت معدني ملزم به ارایه طرح معدن پيش از دريافت مجوز استخراج است. اين طرح عمر معدن، برنامه توليد سالانه و عيار حد براي استخراج را به دولت پيشنهاد ميدهد و دولت اختيار قبول يا رد طرح ارایه شده را دارد. پس از توافق طرفين درمورد طرح معدن، دولت مجوز بهرهبرداري را مشروط به رعايت شرایط توليدي مندرج در طرح صادر مينمايد. هرگونه انحراف از طرح ميبايستي متعاقباً توسط دولت تصويب شود. در مورد قراردادهاي معدني قابلبازنگري (Negotiated) نيز امكان درج جزیيات الزامات توليد در قرارداد وجود دارد. روند معمول طي دهه گذشته ميلادي كاهش رويكرد مداخلهجويانه دولتها در امور معادن و واگذاري تصميمگيري در ارتباط با توليد به شركتهاي معدني بوده است.
ز – كاربري زمين
معدنكاري از انواع كاربريهاي زمين بهشمار ميآيد و اكتشاف، ابزاري براي تعيين اين نوع از كاربري زمين محسوب ميشود. پس از آغاز فعاليتهاي معدني در قطعهاي از زمين، تمامي ديگر كاربردهاي اقتصادي آن زمين متوقف يا ممنوع ميشود. درنتيجه سياستهاي دولت در ارتباط با مسایل كاربري اقتصادي زمين بيشتر معطوف به مرحله استخراج است تا اكتشاف. جداي از ملاحظات زيستمحيطي، دو نگراني عمده دولتها در ارتباط با كاربري زمين عبارتند از درآمد و غرامت.
اغلب دولتها مالياتي براي كاربريهاي مختلف زمين اخذ ميكنند. درحقيقت از هر فعاليت بر روي زمين (كشاورزي، صنعتي، معدني) بهنوعي عوارض دريافت ميشود. مرسومترين شكل ماليات كاربري زمين بر اساس مساحت قطعه موردنظر ضربدر رقمي ثابت برحسب نوع فعاليت اقتصادي بهصورت سالانه تعيين و اخذ ميشود. نوع ديگري از عوارض كه بعضاً توام با ماليات كاربري اخذ ميشود براساس ارزش برآورد شده زمين يا مستغلات است.
مسایل مربوط به غرامت زماني مطرح ميشود كه نهشته مورد نظر بر روي زميني واقع باشد كه استفاده اقتصادي آن مغاير با معدنكاري است. مهمترين مشكل دولت در اين خصوص تعيين اولويت كاربري زمين است. اين امر بايستي بهوضوح در سياستها و قوانين زمين يا معدن ذكر شده باشد.اگر بهرهبردار زمين حق قانوني استفاده از زمين را دراختيار داشته باشد، اغلب نظامهاي حقوقي شروع معدنكاري را منوط به پرداخت غرامت بهوي ميدانند. درصورتيكه امكان توافق محرمانه بين معدنكار و بهرهبردار زمين وجود نداشت، بايستي غرامت پرداختي را از طريق ابزاري كه در سياست معدن پيشبيني شده محاسبه و از منابعي كه در قانون معدن يا زمين تعيين شده پرداخت نمود.
2-2-4 كيفيت زندگي
الف – اثرات اجتماعي
معدن ميتواند اثرات اجتماعي عظيمي بر جوامع و مردم محلي داشته باشد. بسته به نظر كارشناسان برخي از اين اثرات مثبت و برخي ديگر منفي ارزيابي ميشوند. بهعنوان مثال، اگر معدن در يك ناحيه كشاورزي محروم و فقير واقع باشد، زنجيره اقتصادي پديد آمده از طريق دستمزد و خريد توسط پرداختهاي معدن ميتواند تحولات چشمگيري در نظامهاي ارزشي سنتي ايجاد نمايد. برخي از كارشناسان حركت به سمت اقتصاد پول-محورتر را تحولي مثبت و برخي ديگر از آن بهعنوان تباهي زيانبار بافت و ميراث فرهنگي ارزيابي ميكنند. دولتهایيكه فعاليتهاي معدني را داراي اثرات مثبت ميدانند سياستهایي اتخاذ مينمايند تا ارتباط جامعه محلي با معدن را به حداكثر برسانند، درحاليكه خوف از عواقب اثرات اجتماعي باعث گرديده تا ديگر دولتها معادن را بهصورت محصور (و تنها با ارتباط هوایي خارجي) اداره نمايند.
كاركنان معادن را اغلب مردان جوان مجرد تشكيل ميدهند و با افزايش نيروي كار جديد كه دستمزدي بالاتر از نياز روزمره خود دارند امكان شرب خمر، فحشا و قمار افزايش يافته و احتمال پديدآمدن جوامع حاشيهنشين وابسته بالا ميرود. درصورت توجه دولت و شركت معدني، مشكلات از اين دست قابل پيشگيري است.
يكي از بزرگترين اثرات معدن بر جوامع و مردم برهم خوردن روابط اقتصادي و خدماتي پس از تعطيلي معدن است. برخي از افراد و كسبه بهمرور زمان به معدن وابستگي يافته و درصورت تعطيلي آن متضرر ميشوند. كانيها اقلام مصرفي بوده و ذخيره هر معدني روزي بهاتمام ميرسد. امروزه روند واضح سياستها بهسمت رويكرد تنظيمشده و بابرنامه به تعطيلي است.
ب – محيطزيست
مسایل زيادي در ارتباط با معدن و محيطزيست وجود دارد كه در اين قسمت برخي از سياستهاي كليدي بهطور خلاصه بيان ميشود. براي توصيف كامل مسایل زيستمحيطي ناشي از فعاليتهاي معدني، منابع و مآخذ متعددي موجود است.
از ديدگاه سياستي، چالشهاي زيستمحيطي از سه دسته كلي معادن ناشي ميشوند: معادن متروكه، معادن فعلي و معادن آتي. هر يك از دستههاي مذكور رويكردهاي مقرراتي خاص خود را ميطلبد.
معادن متروكه مشكلات عديدهاي از جمله ذهاب اسيدي، تخريب سد پسماندها، گودالها و دالانهاي روباز و غيره را بههمراه دارند. از آنجایيكه اين معادن فاقد بهرهبردارند، سياستهاي دولت براي هزينهكردن و رفع معضلات بهنحوي محدود ميشود. جهت رفع معضل دولت ميتواند به وارثان شركت مراجعه كند (درصورتيكه قابل رديابي باشند)، ازطريق بودجه عمومي منابعي را براي اين امر درنظر گيرد، يا هزينهها را برآورد كرده و تحت عنوان هزينههاي خاص از ديگر معادن درحال بهرهبرداري اخذ نمايد.
زمانيكه معدني احداث و فعال ميشود، امكان استقرار فناوري جديد يا روش بهرهبرداري جايگزين وجود ندارد. بهعنوان مثال، پس از پر شدن درياچه پسماند امكان روكش كردن بستر آن ديگر وجود ندارد. درنتيجه سوالات اساسي كه در ارتباط با سياستهاي معدني پديد ميآيد آن است كه چه الزامات جديدي را ميتوان و بايستي براي فعاليتهاي جاري درنظر گرفت و آيا اين الزامات ميتواند با آنچه براي معادن جديد درنظر گرفته ميشود متفاوت باشد.
ديگر چالش پيشروي سياست معدني تصميم درخصوص سازمان دولتي مسوول براي اعمال نظارتهاي زيستمحيطي بر معادن است. تلاش كشورهاي توسعهيافته جهت اعمال قوانين زيستمحيطي از طريق وزارتي بهنام وزارت محيطزيست بهدليل نبود بودجه كافي، كارشناس زبده و آموزش مناسب بهكندي بهپيش ميرود. از آنجایيكه معمولاً معادن از مراكز شهري فاصله دارند، هزينههاي نظارت و بازرسي بسيار بالایي را به سازمان مسوول تحميل ميكنند. همچنين معادن خطرات زيستمحيطي خاص خود را دارند كه نيازمند كارشناسان زبده است. گرچه استفاده از كارشناسان اداره معادن بهعنوان ناظر و بازرس مزيت منحصربه فردي دارد، اما اين افراد معمولاً نگرشي همسوي صنايع معدني دارند.
همواره دو سياست زيستمحيطي براي دولتها وجود داشته است: اتخاذ رويكردي دستوري-نظارتي و اخذ جريمه جهت اعمال سياستهاي زيستمحيطي؛ يا ارایه مشوقهاي اقتصادي براي ترغيب شركتها به مشاركت خودجوش.
2-2-5 چارچوب مقرراتي
مسایل مقرراتي مختلفي را ميتوان در سياستهاي معدني ملي گنجاند. بسياري از مسایل اصلي در اين قسمت مورد بحث قرار ميگيرد و مابقي مسایل كه به جزیيات ميپردازد در قسمتهاي بعدي كه در زمينه قوانين و موافقتنامههاست بررسي ميشوند.
الف – قوانين اتلاقپذير
سياستهاي معدني بايستي قوانين اصلي كه جهت تنظيم بخش معدني وضع شده را تبيين نموده و اصول كلي براي تعيين ارجحيت قوانين بر يكديگر را (درصورت بروز مغايرت حقوقي) برشمارد. در مواردی كه هم قوانين دولت مركزي و هم قوانين دولتهاي محلي كاربرد دارند، شناخت و تبيين موضوعات مرتبط در سطوح مختلف دولت نيز بايستي مشخص گردد.
ب – رويكرد نظارتي به حقوق اكتشافي و معدني
اغلب سياستهاي معدني ملي راهكارهاي اصلي جهت اعطاي امتياز اكتشاف و استخراج را توصيف ميكنند. انواع و اهداف اسناد مختلف همچون پروانه، اجارهنامه، امتياز و مجوز در سياستهاي معدني ذكر شده و قوانين اتلاقپذير هر دسته بهوضوح توضيح داده ميشود. درصورتيكه تفاوت قوانين براي مقياسهاي مختلف عملياتي مدنظر باشد، اين امر ميبايستي بهروشني بيان شود.
يكي از مشكلترين جنبههاي مقرراتي بخش معدن، فعاليتهاي كوچكمقياس است. اين دست از فعاليتها در بسياري از كشورها تا چندي پيش غيرقانوني محسوب ميشد. ليكن درك جنبههاي ارزشمند و خطرات بالقوه فعاليتهاي كوچكمقياس در اقتصادهاي محلي روند چشمگيري داشته است. درعينحال تلاش جهت قانونمند كردن اينگونه فعاليتها نتايج مختلفي دربر داشته است.
ج – اولويت تقاضاهاي اكتشافي و معدني
نظامهاي مقرراتي متعددي براي اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي مورد استفاده قرار ميگيرد. در مواردي كه محدوده مورد تقاضاي متقاضيان مختلف همپوشاني دارد، سوال اصلي سياست اعطاي امتياز و نحوه اوليويتبندي تقاضاهاي اكتشافي و استخراجي است.
يكي از سادهترين روشها «اولويت اعطاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است. درصورت همپوشي محدوده، اولين كسي كه تقاضاي خود را ثبت كرده درصورتيكه واجد شرایط الزامي عمومي باشد، امتياز را دريافت خواهد كرد. يكي ديگر از انواع همين رويكرد، رويكرد «اولويت بررسي تقاضاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است كه طي آن ابتدا اولين تقاضاي دريافت شده بررسي شده و درصورت رد شدن، ديگر تقاضاها بر اساس اولويت زماني اقدام، مورد بررسي قرار ميگيرند. عدم پذيرش تقاضا در اين روش مبتني بر شرایط اختصاصي متقاضي همچون توانایيهاي فني و مالي است. درصورت رد تقاضاي اول، تقاضاي بعدي بر اساس زمان ارایه درخواست در اولويت بررسي قرار ميگيرد.
در مقابل روشهاي «اولويت زماني»، رويكرد ديگري مبتني بر صلاحديد دولت بر اساس شايستگي متقاضي قرار دارد. درصورتيكه تقاضاهاي متعددي براي يك محدوده وجود داشته باشد، مقامات مسوول توانایيهاي هر متقاضي را ارزيابي نموده و بر اساس آن اقدام به اعطاي امتياز نمايند. البته در اين رويكرد مشكلاتي وجود دارد و كارشناساني كه از قدرت تصميمگيري برخوردارند معمولاً تحت فشارهاي سياسي قرار ميگيرند. بهعنوان مثال، در يكي از كشورهاي آسياي جنوبشرقي پس از افشاي تقاضاي شركتي فرامليتي براي يك محدوده، چندين تاجر محلي ثروتمند و يكي از اعضاي خاندان سلطنتي نيز براي دريافت امتياز همان محدوده تقاضا كردند و ظرف مدت كمتر از يك ماه تعداد متقاضيان به 30 نفر رسيد و مقامات مسوول از ترس متقاضيان ناموفق از هرگونه اعطاي امتيازي خودداري كردند. گرچه اين مثال بسيار اغراقآميز است، اما مشكلات موجود در رويكرد صلاحديد كارشناسانه را روشن ميسازد.
رويكرد مناقصهمحور مشكلات تعدد تقاضا را برطرف ميسازد اما استفاده از اين روند در اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي در جهان بسيار نادر است و تنها برخي از كشورهاي تازهاستقلال آسياي ميانه و ديكر اقتصادهاي درحالگذار از اين روش بهطور محدود استفاده ميكنند. البته استفاده از مناقصه عمومي در اعطاي امتياز اكتشافات نفتي بسيار معمول است ليكن تلاش جهت بهكارگيري آن در اكتشاف و استخراج منابع غيرنفتي اغلب با شكست مواجه شده است.
د – مصونيت امتيازات
اصطلاح «مصونيت امتيازات» (Security of Tenure) به ثبات امتيازات اعطایي جهت انجام مراحل مختلف (اكتشاف، توسعه و استخراج) اشاره دارد. دولتها علاقهمند به توسعه سريع و كارآمد كانسارها هستند، و پس از شروع استخراج تلاش در استمرار آن دارند. اين درحالياست كه شركتهاي معدني براساس شرایط بازار و محدوديتهاي خود شروع و استمرار توليد را برنامهريزي ميكنند.
مساله «مصونيت امتيازات» در مرحله اكتشافي به نحوه انقضا يا لغو پروانه اكتشافي صادره اشاره دارد. شركتهایي كه اين امتياز را دريافت ميكنند خواهان دراختيار داشتن زمان متناسب جهت حصول اطمينان از وجود تودههاي معدني ارزشمند در محدوده موردنظر هستند. درمقابل دولتها پس از اعطاي امتيازات انحصاري اكتشاف خواهان اجراي عمليات اكتشافي براساس برنامهاي زمانبندي شدهاند، تا درصورت عدم موفقيت، امتياز را در اسرع وقت به ديگر متقاضيان اعطا كنند. روشهاي مختلفي براي نظارت زماني در امر اكتشاف وجود دارد كه معمولترين آن عبارتند از انقضاي امتياز اكتشاف پس از مدتي معين يا لغو پروانه بهدليل عدم انجام تعهدات.
در بسياري از نظامهاي حقوقي، ادامه عمليات بهرهبرداري و توسعه پس از كشف يك كانسار نيازمند دريافت پروانههاي ديگري است. توليد سريع از تودههاي اكتشاف شده از اهم اولويتهاي دولتها بهشمار ميآيد. درمقابل شركتها تنها پس از حصول اطمينان از اقتصادي بودن طرح، توليد را آغاز مينمايند. بنابراين شركت نيازمند زمان جهت انجام بررسيهاي مختلف (همچون مطالعات پيشامكانسنجي، امكانسنجي، نمونهبرداري و آزمايشات متالورژي، مطالعات مهندسي و زيستمحيطي، مطالعه بازار و فروش، مقدمات تأمين مالي و غيره) و احداث معدن است. در برخي موارد همچون زماني كه محدوده موردنظر در ناحيهاي دورافتاده و فاقد زيرساختهاي لازم واقع است، اين مطالعات بسيار مفصل، گسترده و زمانبر خواهد بود. در مواردي نيز شرایط اقتصادي يا سياسي مانع توسعه زودهنگام معادن ميشود. گذار از مرحله اكتشافي و دريافت امتياز بهرهبرداري يكي از مهمترين نگرانيهاي شركتهاست. «مصونيت امتيازات» در تمامي مطالعاتي كه سعي در رتبهبندي عوامل موثر بر تصميم شركتها به سرمايهگذاري را دارند همواره در ردههاي نخست قرار گرفته است. درنتيجه تصميم درخصوص مدتزمان امتيازات اعطایي و اعمال ضربالعجل بين مراحل اكتشاف و استخراج، از معضلات اصلي دولتها بهشمار ميآيد.
آخرين نكته نحوه عملكرد دولت در ارتباط با انقضا يا لغو پروانه بهرهبرداري معدن پس از اعطاي امتياز آن است. دولتها بهدنبال استمرار عمليات استخراج از طرحاند و درصورت توقف توليد، درصدد اقداماتي جهت شروع مجدد توليد برميآيند. از طرف ديگر استمرار توليد، درصورت سودآور بودن، بهنفع شركتها نيز هست. سختترين سياست معدني براي دولت در زمان سقوط قيمتها و توقف توليد، تصميمگيري درخصوص لغو امتياز بهرهبرداري است.
از ميان موارد مرتبط با «مصونيت امتيازات» كه ذكر گرديد، آنچه در سياستهاي معدني ملي بيشتر بهچشم ميخورد، نحوه گذار از مرحله اكتشاف به مرحله بهرهبرداري است. بدون حصول اطمينان از امكان استخراج پس از كشف يك كانسار، شركتها نسبت به سرمايهگذاريهاي كلان در اكتشاف با ترديد مينگرند. انتظار شركتها از دولت، داشتن نگاه نظارتي منطقي و بررسي صلاحيت و ميزان پايبندي شركت به الزامات قانوني دولت (همچون ارایه گزارش ارزيابي اثرات زيستمحيطي طرح)، پيش از اعطاي امتياز بهرهبرداري است. نقطهنظرات دولت در ارتباط با «مصونيت امتيازات» در زمان گذار از اكتشاف به بهرهبرداري بايستي بهوضوح در سياستهاي معدني كشور تبيين شود.
2-2-6 سازمانهاي نظارتي
الف – نقش سازمانهاي دولتي
بخش معدن در اغلب ساختارهاي حقوقي با چند سازمان دولتي مختلف در تعامل بوده و توسط آنها نظارت ميشود. سياست معدني ميتواند از طريق تبيين نقش هر يك از سازمانهاي مختلف دولتي به سرمايهگذاران كمك نمايد. چنين نقشي معمولاً فراتر از چيزي است كه اين سازمانها در اعمال نظامنامهها ايفا ميكنند و ميتواند شامل ترويج سرمايهگذاري در بخش معدن، توسعه روشهاي و فناوريهاي بهينه معدنكاري، اكتشاف و تمايز منابع از ذخایر، فراهمسازي اطلاعات، كمك به كارگران و جوامع، برقراري روابط و غيره باشد.
ب – دستيابي به اطلاعات
يكي از كليديترين اجزا سياستهاي معدني نحوه تجميع و انتشار اطلاعات را شامل ميشود. مسایلي كه در اين رابطه در سياست معدني به آنها پرداخته ميشود عبارتند از: نقش اطلاعاتي سازمانهاي دولتي؛ مالكيت اطلاعات زمينشناختي؛ نيازها و الزامات گزارشات اكتشافي؛ نيازها و الزامات گزارشات بهرهبرداري؛ محرمانه بودن و دسترسي به اطلاعات شركت؛ اطلاعات و گزارشات منتشره از سوي سازمانهاي دولتي؛هزينههاي دريافت اطلاعات از سازمانهاي دولتي (حداقل مبالغ و مبالغ پوششدهنده هزينهها يا حداكثر مبالغي كه توسط بازار تعيين ميشود)؛ اجتناب از فعاليتهاي تكراري؛ ترويج سرمايهگذاريهاي اكتشافي و بهرهبرداري؛ و غيره.
سياست¬هاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه
نويسنده : J.M. Otto
مترجم : انوشيروان كني
مقدمه
اين نوشتار در صدد كندوكاو سياستهاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه از ديدگاه دولتها است. آغاز سخن با ارایه توصيفي از روند جهاني برخي سياستهاي كلان بخش معدن است. سپس با بهكارگيري چارچوبي جامع از سياستهاي ملي معدني، به بررسي بسياري از موضوعات سياستگذاري كه مورد توجه دولتهاست، ميپردازد. قوانين، موافقتها و مقرراتي كه بهوسيله آنها ميتوان سياستهاي معدني را اعمال نمود در بخش بعدي تشريح خواهد شد. متعاقب آن، عناصر كليدي تشكيلدهنده قانون معدن مورد واكاوي قرار خواهد گرفت. شكل و محتواي موافقتهاي معدني با تاكيد بر مفاد مذاكرات مربوطه نيز در طول بحثها مدنظر قرار خواهد گرفت و در نهايت ارتباط ميان نظام سرمايهگذاري و نظام حقوقي بهاختصار تشريح ميشود.
1 تفاوتها در سياستهاي معدني ملي مختلف
سياستهاي معدني هر كشوري بسته به ميزان منابع زمينشناختي، سياستهاي دولت، نوع اقتصاد و پيشرفت فناوريهاي آن تغيير ميكند. تغييرات سياست معدني هر كشور بر اساس تلفيق منحصربهفرد عوامل مذكور و ديگر عوامل دروني و بيروني متفاوت خواهد بود. گرچه روندهاي بارزي از سياستهاي معدني در گروههاي مختلفي از كشورها وجود دارد كه امكان دستهبندي آنها را فراهم ميآورد، اما مسير واقعي توسعه و اعمال سياستها در هر كشوري متفاوت است. از اينرو بررسي اجمالي تكامل برخي روندهاي كليدي در سياستگذاريهاي معدني در چهار دسته از كشورها (كشورهاي توسعهيافته اروپایي، توسعهيافته معدن-محور، درحالتوسعه و درحالگذار) بهمنظور فراهم نمودن مباني عمومي جهت درك بهترمجموعه نظامهاي سياستي و حقوقي موجود در زمينه فعاليتهاي معدني لازم مينمايد.
1-1 كشورهاي توسعهيافته اروپایي
اغلب كشورهاي اروپایي بهلحاظ تاريخي، توليدكنندگان بزرگ مواد معدني بودهاند. استخراج پيوسته منابع طي قرون متمادي باعث تهي شدن نهشتههاي معدني گرديده بهنحوي كه يافتن نهشتههاي جديد روزبهروز مشكلتر شده است. اغلب كشورهاي اروپایي از ديدگاه كارشناسان اكتشافي چشمانداز فعاليت چنداني ندارند (بهجز در مورد منابع ساختماني مرسوم). كاهش چشمانداز زمينشناختي اين كشورها مبنایي براي تغييرات اخير در سياستهاي معدني ملي اين كشورها قرار گرفته است. بهعنوان مثال، اغلب كشورهاي اروپایي فعاليت و گستره سازمانهاي زمينشناسي كشورشان را طي دهه گذشته ميلادي بهطرز قابلتوجهي كاهش دادهاند.
جهانيسازي فزاينده بازارهاي بينالمللي كالاها باعث كمرنگ شدن احساس سياستگذاران اين كشورها نسبت به لزوم خودكفایي ملي در تامين منابع معدني شده است. بهعلاوه، متنوعسازي اقتصادي و افزايش فرصتهاي شغلي در ديگر بخشها باعث گرديده تا كاركنان بخش معدن بهراحتي قادر به يافتن شغل جايگزين باشند. رشد چشمگير آگاهيهاي زيستمحيطي باعث كاهش محبوبيت فعاليتهاي معدني نزد مردم و سياستگذاران كشورهاي توسعهيافته اروپایي شده و به ايجاد برخي قوانين بسيار گسترده و البته پرهزينه زيستمحيطي انجاميده است. بهدليل اين نگرش و ديگر ملاحظات، سياستهاي كلاني كه يارانهها، حمايتها و مشوقهاي اقتصادي متعددي را براي بخش معدن درنظر ميگرفتند عمدتاً حذف شده و يا بهشدت محدود شدهاند.
اما درحاليكه توليد زغالسنگ و فلزات پايه در اين كشورها كاهش يافته، بخش كانيهاي صنعتي بهشدت رشد كرده است. توليد شن، ماسه، رس و سنگهای تزیيني بخش اعظمي از فعاليتهاي معدني در بسياري از كشورهاي توسعهيافته اروپایي را شامل ميشود. گرچه اين فعاليتها در مقياس كوچك صورت ميگيرند اما برخي عمليات بزرگمقياس نيز وجود دارد. در سالهاي اخير روند تمركززدایي مقررات نظارتي بر عمليات استخراج كانيهاي صنعتي تا حدودي اعمال گرديده و به دولتهاي محلي واگذار شده است.
1-2 كشورهاي توسعهيافته معدن-محور
كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا در زمره كشورهاي توسعهيافته معدن-محور قرار ميگيرند كه از چشمانداز زمينشناختي بسيار خوبي برخوردارند. ايالات متحده در مجموع يك واردكننده مواد معدني بهحساب ميآيد. اما صادرات كانادا و استراليا بيش از مصارف داخليشان است. فعاليتهاي معدني بخش قابلتوجهي از اقتصاد كشورهاي كانادا و استراليا را در گذشته و حال شامل بوده است.
اغلب منابع معدني غيرسوختي كه در زمينهاي ملي واقعاند تحت نظارت قانون معدن مصوب اواخر قرن نوزدهم ميلادي قرار دارند. اين قانون معدن در زماني نوشته شده كه دولت سعي در انتقال مالكيت زمينهاي دولتي به بخش خصوصي را داشته است. با توسعه كشور و افزايش جمعيت، اين نگرش بهتدريج كمرنگ شده اما قانون موجود امكان انتقال مالكيت زمينهاي ملي را به بخش خصوصي ميدهد. فردي كه موفق به كشف يك نهشته معدني ميشود ميتواند از طريق ادعاي مالكيت و بهثبت رساندن آن، مالكيت زمين و منابعي كه در آن قرار دارد را براي هميشه و بهطور مطلق دراختيار گيرد و درصورت استخراج (در هر زماني) ملزم به پرداخت هيچگونه حق امتيازي به دولت نيست. گرچه بهمرور زمان متممهایي براي قانون معدن به تصويب رسيده است، اما بازنگريهاي صورت گرفته طي چند دهههاي گذشته تغييرات سياستي چنداني را باعث نشده است. تنها نكته بااهميت، اضافه شدن ضربالعجل زماني براي آغاز فعاليت استخراج بهحكم قانون ميباشد.
در كشورهاي كانادا و استراليا اغلب جنبههاي غيرايمني و غيرتجاري مقررات معدني توسط قوانين دولتهاي مركزي و ايالتي پوشش داده ميشود. قريب بهاتفاق اين قوانين طي دهه گذشته ميلادي بهتصويب رسيده يا اصلاحات گستردهاي را متحمل شدهاند.
روزبهروز بر مساحت نواحي غيرقابل ادعا براي استخراج منابع معدني در كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا افزوده ميشود. عظيمترين نواحي حفاظتشده عبارتند از مكانهاي زيباي طبيعي و يا مناطقي كه از حساسيتهاي خاص زيستمحيطي برخوردارند. طي دهه گذشته ميلادي روند آشكاري بهسمت كاهش استقبال از كاربري معدني سرزمينها پديد آمده است.
سياستهاي زيستمحيطي اتخاذ شده در طول دو دهه گذشته ميلادي به وضع مقررات، دستورالعملهاي اخذ مجوز و نظارت (همچون استانداردهاي مايعات خروجي) انجاميده كه همگي هزينههاي بالایي را بر صنايع تحميل ميكنند. در برخي موارد تحميل چنين هزينههایي باعث توسعه فناوريهاي جديد سازگار با محيطزيست گرديده كه بسيار مقرونبهصرفهتر از فناوريهاي پيشيناند (همچون روشهاي نوين استحصال مس). بااينحال اصليترين هزينه تحميلشده ناشي از اعمال سياستهاي سختگيرانهتر زيستمحيطي و تطويل زمان دريافت مجوز بوده است. در ايالات متحده و كانادا (و تا حدودي در استراليا) زمان مورد نياز جهت اخذ مجوزهاي لازم براي راهاندازي يك معدن در بسياري از موارد بيش از پنج سال است. بهعلاوه، مقرراتي كه شركتهاي معدني را ملزم به پاسخگویي و ارایه گزارش به سازمانهاي دولتي محلي، ايالتي و كشوري ميكند، زمان زيادي را ميطلبد.
افزايش آگاهيهاي زيستمحيطي، پرسش درخصوص حقوق بوميان، توسعه سازمانهاي مردم نهاد (NGO) سياسي و ريزبين و افزايش دخالتهاي اجتماعي همگي به مصونيت امتيازات بهرهبرداي
(Security of Tenure) تاثير گذاشتهاند، بهنحويکه عليرغم درج صريح اين نكته كه مالكيت معدن از آن كاشف است، ديگر امروزه كشف يك نهشته اقتصادي در اين كشورها به معناي حق برداشت قطعي و بيچونوچرا از معدن نيست.
1-3 كشورهاي درحالتوسعه
ازآنجایيكه كشورهاي بهاصطلاح درحالتوسعه مجموعهاي متنوع و ناهمگون را تشكيل ميدهند، مشاهدات و اظهارات ذيل بههيچوجه عموميت نداشته و به تمامي ايندسته از كشورها قابل تسري نيست، ليكن نگرشها و روند مسایل مطروحه در اين بخش از نوشتار در بسياري از اقتصادهاي درحالتوسعه مرسوم است.
بسياري از كشورهاي درحالتوسعه، پيشتر بهصورت مستعمره اداره ميشده و يا تحت سيطره قدرتهاي بزرگ قرار داشتند و در بسياري موارد، عمده فعالیتهاي معدني (بهجز معدنكاري كوچكمقياس براي مصالح ساختماني) در اين كشورها توسط يك يا چند شركت عظيم معدني كه توسط حكومت منسوب ميشدند، صورت ميپذيرفت؛ فعاليت اغلب اين شركتها تحت امتيازات انحصاري يا نيمهانحصاري كه مانع هرگونه فعاليت توسط ديگر شركتها ميشد، انجام ميگرفت. بسياري از معادني كه تحت نظامهاي استعماري اداره ميشدند معمولاً بهصورت مجموعهاي بسته بودند كه سودي عايد مستعمره مربوطه، مردم و اقتصاد آن نميكردند.
با استقلال مستعمرات، موانع سنتي ورود شركتهاي مختلف به فعاليتهاي معدني كشورهاي استقلاليافته برچيده شد و امكان سرمايهگذاريهاي بزرگمقياس مستقيم خارجي بهشدت افزايش يافت. برخي از كشورهاي تازهاستقلال یافته مباني سرمايهگذاري خارجي را بهسرعت پذيرفتند و در بخش معدن از آن استقبال كردند. ليكن اغلب كشورهاي تازهاستقلال یافته محدوديتهاي جديدي اعمال كردند كه باعث دلسردي شركتها و مانع سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي در بخش معدن گرديد. در بيشتر كشورهاي درحالتوسعه داراي نظام سوسياليستي، اجرا و نظارت بر فعاليتهاي معدني تنها توسط دولت انجام ميگيرد و در بسياري از اين كشورها اعمال سياستهاي مالكيت و نظارت دولتي به تأسيس
بنگاههاي معدني عظيم دولتي (همچون برزيل، شيلي، كنگو و زامبيا) ، بسته شدن بخش معدن بهروي سرمايهگذاران خارجي، يا محدوديت سهم خارجيان (همچون هند، مكزيك و فيليپين) انجاميد. نتيجه اين امر تمركز سرمايهگذاريهاي معدني جهاني در سه كشور ايالات متحده، كانادا و استراليا و توسعه فزاينده بخش معدن اين كشورها بود.
طي دو دهه گذشته تغييرات اساسي در تمايلات بسياري از كشورهاي درحالتوسعه و درحالگذار به سمت مقبوليت سرمايهگذاريهاي بزرگ خارجي در بخش معدن دلايل مختلف رخ داده است كه از آن جمله ميتوان به موارد ذيل اشاره كرد:
- عدم وجود تخصص اكتشافي و استخراجي بومي و موانع موجود بر سر راه دستيابي به اين تخصصها
- ناتواني بنگاههاي دولتي در تأمين مالي سرمايهگذاريهاي اكتشافي ريسكپذير
- كاهش ذخاير معدني شناختهشده و نياز به اكتشافات جديد
- دسترسي محدود به ارزهاي خارجي (به دليل پرهزينهتر بودن تسهيلات ارزي بانكها به بنگاههاي دولتي نسبت به هزينههاي تسهيلات سرمايهگذاريهاي بينالمللي)
- كاهش يا منفي شدن جريان وجوه و نياز به پرداخت يارانه يا تزريق سرمايه از سوي دولت
- فشارهاي وارده از سوي جامعه بينالمللي در نتيجه بحران ناشي از عدم پرداخت بدهيهاي خارجي
- سير كلي اقتصاد كشور به سوي بازار آزاد از طريق گسترش بخش خصوصي
- عدم دسترسي به فناوريهاي نوين كارآمد مورد استفاده در كشورهاي توسعهيافته
- رقابت فزاينده از سوي بخشهاي پركارگرتر توليدي براي سرمايهگذاريهاي دولتي
- درك عقبافتادگي و عدم توسعه بخش معدن بهميزان مطلوب
تمايل به پذيرش سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي باعث تغييرات سياستي عمدهاي در كشورهاي درحالتوسعه گرديد. امروزه دولتهاي اين دست از كشورها آگاهي و شناخت فزايندهاي از ماهيت جهاني بازار مواد معدني و توانایي شركتها در انتخاب و تعيين اهداف سرمايهگذاري در ديگر كشورها بهدست آوردهاند.
بهتازگي بسياري از كشورهاي درحالتوسعه دست بهاقدامات زير زدهاند:
- تصويب قوانين معدني پيشرفته يا اعمال تغييرات گسترده در قوانين موجود
- امضای معاهدات دوجانبه در زمينه سرمايهگذاري يا اخذ ماليات
- پيوستن به سازمان ضمانت سرمايهگذاريهاي چندجانبه (Multilateral Investment Guarantee Agency يا MIGA – وابسته به بانك جهاني) يا پذيرش در بيمه شركت سرمايهگذاريهاي خصوصي خارجي (Overseas Private Investment Corporation يا OPIC)
- تغيير ساختار و بازسازي سازمان زمينشناسي
- تأكيد فزاينده بر فعاليتهاي دولت جهت توسعه سرمايهگذاري
1-4 كشورهاي درحالگذار
انحلال اتحاد جماهير شوروي منجر به حركت بخش معدن بسياري از كشورهاي سوسياليستي سابق به سمت اقتصاد بازار آزاد گرديد. نرخ فرآيند تبديل در اين كشورها متفاوت بوده بهنحويكه در برخي اين تحول تكميل شده و درحاليكه برخي ديگر هنوز در مراحل آغازين بهسر ميبرند.
نظامهاي حقوقي اين كشورها پيچيده بوده و عليرغم اصلاح برخي قوانين، تغيير در برخي قوانين ديگر مستلزم سپري شدن زمان است. بدينترتيب ايجاد نظامهاي حقوقي جامع كه تمامي مقررات مربوط به معادن را پوشش دهد به چند سال، بلكه چند دهسال زمان نياز دارد. لازمبهذكر است كشورهاي اروپاي شرقي پيشرفتهاي بيشتري نسبت به روسيه و جمهوريهاي آسياي ميانه در اين زمينه داشتهاند.
از ديدگاه سياستگذاري، وجه تشابهي ميان فعاليتهاي معدني و اكتشافي در نظام مبتني بر بازار و نظام متمركز دولتي وجود ندارد. درحاليكه برخي از كشورها بهدنبال خصوصيسازي سازمانهاي دولتي هستند، ديگراني نيز فعاليتهاي معادن دولتي را تحت سياستهاي بازار آزاد توسعه ميدهند. درهرحال بايستي توجه داشت كه دستيابي به نظامهاي حقوقي كارآمد و رقابتي، نيازمند غلبه بر موانع متعدد سياسي، اقتصادي، فني و اجتماعي است.
در بسياري از كشورهاي درحالگذار اكتشافات گستردهاي توسط سازمانهاي دولتي در گذشته صورت گرفته و نهشتههاي اقتصادي فراواني شناسایي شدهاند، اما تلاش جهت عرضه اين نهشتهها از طريق فرآيند مزايده معمولاً با شكست مواجه شده است. دليل اصلي براي اين امر آن است كه عليرغم مناسب بودن قيمت حقوق معدني، نوپا بودن نظام حقوقي معادن اين كشورها باعث افزايش ريسك شركتهاي خريدار ميشود. برخي كشورهاي درحالگذار به موافقتنامههاي قابلبازنگري (Negotiated Agreement) رو آوردهاند تا بهنحوي اين مشكل را برطرف سازند. دومين مساله مهم آن است كه مذاكرهكنندگان دولتي از چندوچون معاملات منصفانه در بازارهاي جهاني امروزي بياطلاعاند. بسياري از تلاشها براي مذاكره به دليل تقاضاي دولتها جهت دريافت سهام رايگان، فروش اجباري محصولات به دولت مركزي، الزام به پرداخت پاداش، تحميل تعهدات گسترده اجتماعي، پاسخگویي خسارات زيستمحيطي قبلي و غيره عقيم مانده است.
چنانچه از روندهاي گسترده سياستي ذكر شده در مورد چهار دسته كشورهاي مختلف برميآيد، هر دسته شرایط خاص خود را دارد. در بخش بعدي نگاهي به مسایل مختلفي كه سياستهاي معدني يك كشور را رقم ميزنند خواهيم پرداخت.
2 سياست معدني
2-1 نقش و اهميت سياستهاي ملي معدني
هر كشور سياستهاي معدني خاص خود را دارد. در برخي موارد اين سياستها به صورت سندي مجزا تدوين شدهاند، ليكن در اغلب كشورها سرمايهگذاران مجبور به تفسير سياستها از منابع مختلف اطلاعاتياند. كشورهایي كه سياست معدني مدوني دارند عبارتند از كانادا، هند، مالزي، پاكستان، سييرا لئون و غيره.
سند سياستي مدون و مجزا، ابزار نظارتي سودمندي را فراهم ميكند كه دو كاركرد اصلي دارد. اولاً مباني روشني از انتظارات و نگرشهاي دولت نسبت به صنايع معدني را ارایه ميدهد و ثانياً رهنمودهاي كلي قانونگذاري و نظارتي را در اختيار دولتمردان ميگذارد. بخش بعدي به تبيين و واكاوي اهداف مختلفي كه دولتها بهعنوان قسمتي از سند ملي سياست معدني خود يا قوانين ديگر سندي درخصوص بخش معدن دنبال ميكنند، ميپردازد.
2-2 اهداف سياستهاي معدني
بهدليل منحصربهفرد بودن شرایط هر كشور، اهداف سياستهاي معدني ملي در كشورهاي مختلف بسيار متفاوت است. كشورهاي فقير در منابع معدني كه به نهادههاي معدني قابلتوجهي نياز دارند (همچون ژاپن، كرهجنوبي و تايوان) طبيعتاً اهداف متفاوتي از كشورهاي غيرصنعتي غني از منابع معدني (همچون گينهنو پاپوآ و كنگو) دارند. همچنين، توليدكنندگان عظيم مواد معدني كه تقاضاي داخلي بالایي دارند (همچون برزيل، چين، هند و ايالات متحده) سياستهاي خاص خود را دارند.
باآنكه سياستهاي معدني هر كشور منحصربهفرد است، اما دستهبندي كلي موضوعات مطروحه در سياستهاي مختلف امكانپذير است. درمجموع ميتوان موضوعات مختلف سياستگذاريهاي معدني را تحت 6 سرفصل گستره (Scope)، حاكميت (Sovereignty)، اقتصاد (Economics)، كيفيت زندگي (Quality of Life)، چارچوبهاي مقرراتي (Legislative Framework) و سازمانهاي نظارتي (Regulatory Agencies) طبقهبندي نمود. مثالهایي از موضوعات هر سرفصل بههمراه جهتگيريها و پيشنهادات مربوطه در ذيل ارایه ميشود.
2-2-1 گستره
الف - انواع فعاليتهاي معدني
توليد كالاهاي معدني شامل انجام يك يا چند مرحله از فعاليتهاي ذيل است: اكتشاف، استخراج (همچون برداشت كاني حاوي مس)، كانهآرایي (Beneficiation) يا ديگر فرآوريهاي اوليه (همچون توليد كنسانتره مس)، تبديل به ماده خام (همچون ذوب يا تصفيه فلز مس)، تبديل به ماده واسط (همچون روزنراني سيمهاي مسي) و توليد كالاي نهایي (همچون توليد سيم مسي با پوشش عايق). اغلب سياستهاي معدني تنها 3 مرحله اول را دربرميگيرند و مابقي مراحل به سياستهاي صنعتي مربوط ميشود. سند سياست معدني بايستي بهروشني مراحل توليد مشمول خود را بيان دارد.
ب – انواع مواد معدني
بسيار ديده شده كه برخي از مواد معدني از سياستهاي معدني كلي مستثني ميشوند. معمولترين مورد آب است كه چارچوب سياستي مختصبهخود را دارد. كانيهاي انرژيزا همچون نفت، گاز و زغالسنگ نيزمعمولاً تحت نظارت سياستهاي مجزایي هستند. بهدليل مشكلات بهداشتي و امنيتي، كانيهاي راديواكتيو نيز مشمول قوانين ويژهاي هستند. بهندرت كانيهاي صنعتي همچون شن، ماسه، رس و سنگهاي تزیيني نيز مجزا درنظر گرفته ميشوند. سياستهاي معدني ميبايست بهوضوح تمامي موادي را كه شامل ميشود، مشخص نمايد.
ج - ارتباط سياستهاي معدني با ديگر سياستهاي ملي
چارچوب سياستي ملي معمولاً اجزاي متعددي دارد كه با يكديگر مرتبطاند. بهعنوان مثال، يك معدن طلا ميتواند از سياستهاي معدني، آبي، كاري، ارزهاي خارجي، تراز تجاري، حفاظت زيستمحيطي و غيره تأثير پذيرد. درحاليكه چنين سياستهایي ميبايست مكمل و متمم يكديگر باشند، بروز تناقض و تضاد ميان آنها دور از انتظار نيست. تصميم درخصوص ارجحيت يك سياست در هر يك از مواد معدني مختلف بسيار دشوار است و لازم است تا ارتباط با ديگر سياستها بهروشني در سياستهاي معدني ذكر شود.
2-2-2 حاكميت
الف – نقش دولت در تصميمگيري درخصوص سرمايهگذاري
تقريباً در تمامي كشورها دولت در تصميمگيريهاي سرمايهگذاري بخش معدن نقش دارد. در مواردي كه فعاليتهاي معدني مستقيماً بهوسيله دولت (بهواسطه بنگاههاي دولتي) انجام ميشود، دولت ركن اصلي بهحساب ميآيد و چنانچه بخش خصوصي مسوول فعاليتهاي معدني باشد، باز هم دو وظيفه مهم بر عهده دولت است. يكم، دولت وضعكننده چارچوبهاي قانوني و اقتصادي تأثيرگذار بر سرمايهگذاريهاي بخش خصوصي است و درنتيجه برخي شرایط سرمايهگذاري را بهطور مستقيم يا غيرمستقيم تعيين ميكند. دوم، دولت معمولاً نقش نگهبان را داشته و بدون جلب رضايت آن (در قالب پروانه، اجارهنامه، مجوز يا امتياز اعطایي) امكان سرمايهگذاري وجود ندارد.
ب – نقش بنگاههاي دولتي
بخش اصلي سياستهاي معدني معطوف ميزان دخالت مستقيم دولت در اكتشاف، استخراج و فرآوري است كه بحثهاي فراواني در خصوص آن وجود دارد. همواره استدلالهاي مختلفي براي مشاركت مستقيم دولت در فعاليتهاي معدني (از مالك اصلي منابع در نظامهاي اقتصادي سوسياليستي گرفته تا دلايل سادهتري همچون خودكفایي، حاكميت، اشتغال و تجهيز منابع) ارایه شده است.
ريسك و رقابت بالاي دخيل در امور اكتشاف و استخراج باعث دوري جستن بنگاههاي دولتي طي دهه 1990 ميلادي از اينگونه فعاليتها گرديده است. بسياري از دولتها سياستهاي خصوصيسازي در اين رابطه پيشگرفتهاند و مالكيت بنگاههاي مشغول به اين امور را به بخش خصوصي واگذار نمودهاند. مثالهایي از اين دست عبارتند از آرژانتين، برزيل، زامبيا، بريتانيا، پرو، بوليوي و شيلي.
درحاليكه روند عمومي حكايت از واگذاري فعاليتهاي اكتشافي و استخراجي به بخش خصوصي دارد، استثنائات فراواني نيز وجود دارند. در كشورهاي سوسياليستي (همچون چين، كوبا و كره شمالي)، كشورهاي درحالگذار (همچون قزاقستان، ازبكستان، لهستان، اوكراين، روسيه و ويتنام) و كشورهاي نگران از خودكفایي (همچون هند) و درآمد (همچون برمه) فعاليتهاي قابلتوجه بنگاههاي دولتي در زمينه معادن ادامه يافته است.
تصميم در مورد سوق بهسمت مالكيت خصوصي در فعاليتهاي معدني بهسختي قابل اجراست. در حركت بهسمت اتكاي كمتر به بنگاههاي دولتي، سياستهاي دولت بايستي رويكردي دومرحلهاي داشته باشد. مرحله اول شامل اعطاي مجوز و ترغيب مالكيت خصوصي در سرمايهگذاريهاي جديد معدني است. مرحله دوم كه بسيار سختتر است، انتقال عمليات موجود بهخارج از حيطه دولت است. بنگاههاي دولتي بهندرت اهدافي مشابه بنگاههاي خصوصي دارند. زماني كه اهداف تغيير كند، تأثير آن بر جوامع محلي – رأيدهندگان – چشمگير خواهد بود. ممكن است برخي فعاليتها تعطيل شده و تعديل نيروي فراواني صورت گيرد. همچنين احتمال توقف فعاليتهاي موسسات اقماري همچون مدارس، مهدهاي كودك، خانههاي سازماني و كارگاههاي كوچك نيز وجود دارد.
ج – مالكيت معدن
در تمامي كشورها (بهجز ايالات متحده و آفريقاي جنوبي) معادن به دولت تعلق دارد. اين مالكيت از طريق فرآيندهاي حقوقي متعددي قابل واگذاري به بخش خصوصي است و يكي از كاركردهاي سياستهاي معدني تبيين اين فرآيندها است. در برخي از كشورها مالكيت معدن همزمان با صدور مجوز معدن منتقل ميشود و در برخي ديگر اين انتقال با آغاز استخراج يا پرداخت ماليات بر ميزان برداشتشده انجام ميپذيرد.
اغلب معادن بزرگمقياس براي تامين مالي در رهناند و موضوع مالكيت معدن بر تصميم وامدهندگان تأثير ميگذارد. اگر در زمان تقاضاي تسهيلات كانيها در مالكيت معدن نباشند، امكان بهوثيقه گذاشتن ذخيره معدن در قبال تسهيلات دريافتي وجود ندارد.
د – مشاركت خارجي
سوال اصلي در ارتباط با مشاركت خارجيان در بخش معدن آن است كه آيا دولت اين اجازه را ميدهد و در صورت مثبت بودن پاسخ، آيا خارجيان نيز از مقررات مشابهي همچون اتباع آن كشور تبعيت ميكنند يا خير؟ پاسخ تمامي اين سوالات ميباست در سياستهاي معدني درج شود.
ﮪ - ميزان بهره مالكانه دولت (بهعنوان ابزار مالكيتي-نظارتي)
سياستهاي معدني بايستي بهوضوح درخصوص نحوه دريافت بهره مالكانه از يك فعاليت معدني توسط دولت و مرحلهاي از فعاليت كه طي آن دولت قصد دريافت سهم خود را دارد، اظهارنظر نمايد. درحاليكه دولت ميتواند بهره مالكانه خود را از محل سود سهام دريافت كند، اما هدف غالب كشورها از حفظ بخشي از سهام معادن كسب درآمد نيست؛ دولتها بهراحتي و با ريسك بسيار پایينتري ميتوانند از طريق اخذ ماليات به كسب درآمد بپردازند. حفظ بخشي از سهام توسط دولتها بيشتر بهعنوان نمادي از اعمال حاكميت و نظارت ايشان درنظر گرفته ميشود. دولتها از طريق مشاركت فعال يا غيرفعال در طرحهاي معدني نشان ميدهند كه ميراث ملي آنان توسط خارجيان استثمار نميشود.
گرچه روند معمول در دهه 1990 ميلادي حكايت از عدم مشاركت دولتها در سرمايهگذاريهاي معدني دارد، اما استثنائاتي نيز وجود داشته است. براي دولت گينهنو پاپوآ اين امكان وجود دارد كه بخشي از سهام طرحهاي بزرگ معدني را با پرداخت وجه بدست آورد. دولت مالي نيز قادر است تا بخشي از سهام طرحهاي معدني را در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران در ابتدا تملك كند. در كشور غنا و ديگر كشورهاي آفريقایي فرانسهزبان، دولت سهام رايگان در تمامي سرمايهگذاريهاي معدني دريافت ميكند.
درصورتيكه قوانين دولت را ملزم به دريافت سهمي از فعاليت معدني كرده باشد، سياست معدني كشور ميبايست حداكثر ميزان اين سهم، مرحلهاي از فعاليت (اكتشاف، توسعه يا استخراج) كه تسهيم طي آن صورت ميگيرد، ماهيت بهره مالكانه و نحوه ارزشگذاري آن را مشخص نمايد.
سه نوع اصلي از مشاركت الزامي دولتها در سهام طرحهاي معدني وجود دارد كه عبارتند از تملك سهام با پرداخت وجه (Paid Equity)، در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران (Carried Interest Equity) و
رایگان (Free Equity). نوع اول (پرداخت وجه) حالتي است كه دولت به ميزان سهام خود در تمامي ريسكها، هزينهها و سود عمليات معدنكاري مشاركت دارد. نوع دوم (سهم در مقابل ديون آتي) كمي پيچيده است. دولت بهنوعي سهامدار طرح است. ليكن كليه هزينههاي طرح در ابتدا توسط سهامداران غيردولتي پرداخت ميشود و بازپرداخت به ايشان از سود سهام دولت در آينده انجام خواهد گرفت. معمولاً مابين پرداخت سهم دولت از ديون اوليه توسط سهامداران غيردولتي و بازپرداخت آن توسط دولت فاصله زماني قابلتوجهي وجود دارد. اگر در موافقتنامه فيمابين ارزش زماني پول لحاظ شده باشد، بدهي دولت به ديگر سهامداران با درنظرگيري نرخ سود ثابت يا متغييري پرداخت خواهد شد و درصورتيكه ارزش زماني پول لحاظ نشده باشد، پرداختهاي اوليه توسط سهامداران غيردولتي جهت پوشش سهم دولت در عمل بهعنوان وام بدون بهره به دولت ديده ميشود. نوع سوم سهام رايگان است كه دولت بخشي از درآمد و مديريت طرح معدني را بدون دخيلشدن در ريسكها و ديون آن تملك ميكند. روشهاي مختلفي براي انجام هر يك از سه نوع مذكور وجود دارد.
و – سرمايهگذاري مشترك محلي يا ديگر التزامات سرمايهگذاران
درصورتيكه كشور اجباري به مشاركت دولت نداشته باشد، ممكن است مشاركت بنگاههاي خصوصي محلي را الزامي كند. گرچه بهندرت، اما برخي از كشورها براي جلوگيري از انتقاد استثمار ثروتهاي معدني ملي توسط عوامل خارجي به چنين اقدامي متوسل ميشوند. همچنين در اغلب كشورها، مشاركت بخش خصوصي محلي بهعنوان متنوعسازي اقتصاد و انتقال فناوري و مهارت به شركتهاي داخلي درنظرگرفته ميشود. سياستهاي معدني بايستي الزامات مشاركت بنگاههاي محلي را تبيين كند.
يكي از موانع معمول بر سر راه اعمال سياست الزام به مشاركت محلي، مشكل شركتهاي معدني خارجي در يافتن شريك متمول و مناسب محلي است. درصورت عدم وجود بازار بورس محلي، شركت معدني قادر عرضه عمومي سهام خود نخواهد بود. بهعلاوه، در اغلب بازارهاي سهام تنها شركتهاي فعال، باسابقه و سود ده اجازه عرضه دريافت ميكنند.
درصورتيكه سياست كشور مشاركت محلي بيش از 50 درصد را الزام دارد، اغلب شركتهاي معدني فرامليتي از سرمايهگذاري سرباز ميزنند. هيات مديره اين شركتها معمولاً از مشاركت در طرحهایي كه قدرت نظارت مديريتي نداشته باشند، استنكاف ميكنند. با آنكه راههاي متعددي براي قطع ارتباط سهام و نظارت وجود دارد (همچون استفاده از انواع سهام فاقد راي) معمولاً اين دو با يكديگر در ارتباطاند. زماني كه در ابتداي دهه 1990 ميلادي كشورهاي آمريكاي جنوبي عضو معاهده آند قانون مشاركت محلي حداكثري را لغو نمودند، سرمايهگذاري توسط شركتهاي معدني خارجي بهشدت بالا رفت. همچنين، زماني كه برزيل و فيليپين اجازه مالكيت 100 درصدي به شركتهاي خارجي دادند، سرمايهگذاري در بخش معدن بهنحو چشمگيري افزايش يافت.
درعينحال شركتهاي معدني برداشتي منفي از الزام به مشاركت حداقلي محلي ندارند. در مطالعهاي كه در سال 1992 ميلادي توسط سازمان ملل متحد صورت گرفت بيش از نيمي از شركتهاي معدني فرامليتي الزام به داشتن شريك محلي حداقلي را عاملي بازدارنده ندانستند.
2-2-3 اقتصاد
الف – انواع، سطوح و ميزان عوارض
سياست معدني ميبايست انواع مختلف عوارض پرداختي توسط يك طرح معدني را معرفي و تبيين نموده و انواع اصلي مشوقها و تخفيفهاي ممكن براي محاسبه درآمدهاي مشمول ماليات را برشمارد. عوارض و مالياتهاي وضع شده عبارتند از ماليات بر درآمد؛ ماليات حقالامتياز؛ بخشودگيهاي مالياتي ناشي از پرداخت سود سهام، سود تسهيلات و خدمات مشاورهاي؛ عوارض بهرهگيري از زمين؛ عوارض اعطا و تمديد امتياز؛ ماليات بر ارزش اموال؛ و ماليات بر دستمزد پرداختي.
بحث بر سر دريافتكننده درآمدهاي مالياتي روزبهروز افزايش مييابد. نياز به تخصيص مستقيم يا غيرمستقيم درصد بالاتري از درآمدهاي مالياتي به جوامع و مردمي كه مستقيماً از عمليات معدني متاثر شدهاند، درحال افزايش است. در كشورهایي كه حكومت فدرال دارند همواره نزاعي بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي بر سر تقسيم صحيح درآمدهایي از اين دست وجود داشته است. در سالهاي اخير با فعاليت و حمايت سازمانهاي مردم نهاد بهنفع جوامع و مردم متأثر، بحثها داغتر شده است. البته شركتهاي معدني با نحوه توزيع درآمدهاي مالياتي مشكلي ندارند و بعضاً از هزينه كردن آن بهنفع مردم حمايت هم ميكنند؛ نگراني اصلي شركتها مجموع عوارض پرداختي است و نه نحوه توزيع آن.
ب – محدوديتها، هزينهها و مشوقهاي صادراتي
سياستهاي صادراتي يك كشور نيز بايستي در سياستهاي معدني منعكس گردد. درگذشته بسياري از كشورها انواع مختلفي از محدوديتها يا عوارض صادراتي را براي مواد معدني صادره درنظر ميگرفتند و با هدف حمايت از صنايع پایيندست، عوارض صادراتي بالاتري براي كانسنگ خام و كنسانتره بهنسبت فلزات و مواد نيمهساخته اعمال ميكردند؛ صادرات كانيهاي استراتژيك اقتصادي با هدف دستيابي به خودكفایي ممنوع، محدود يا باعوارض بسيار بالا همراه بود؛ در برخي موارد همچون قلع، امكان لغو سهميههاي صادراتي ملي وجود داشت؛ بسياري از دولتها اجازه صادرات طلا را نميدادند و توليدكنندگان ملزم به فروش آن به بانك مركزي يا ديگر سازمانهاي دولتي بودند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي اغلب محدوديتهاي صادراتي مذكور حذف يا بهنحو قابلملاحظهاي كاهش يافت. اين امر عمدتاً ناشي از جهانيسازي بازارهاي كالا طي دهه 90 ميلادي بود كه باعث كاهش نظارت و عوارض صادراتي براي تمامي كالاها گرديد. برخي كشورها كه هنوز به دنبال ارزش افزوده مواد معدني از طريق فرآوريهاي پایيندست هستند رويكرد خود براي تشويق شركتها بر فرآوري محلي را از اعمال جريمه به ايجاد مشوقهاي اقتصادي تغيير دادهاند. بااينحال تجارت صادراتي كانيهاي راديواكتيو در برخي كشورها تحت نظارت شديد دولت است.
ج – محدوديتها و هزينههاي واردات
جهانيسازي اقتصاد بينالمللي بر محدوديتها و هزينههاي واردات كانيها و محصولات مورداستفاده در توليد آنها نيز تأثير داشته است. در گذشته برخي دولتها سطح بالایي از عوارض را براي كالاهاي معدني وارداتي با هدف حمايت از توليدكنندگان داخلي درنظر ميگرفتند كه اين امر به خودكفایي و توسعه صنايع تازهتأسيس در فضایي كمتر رقابتي منجر گرديد؛ بهعلاوه، در كشورهایي كه بخش معدن از حجم قابلتوجهي برخوردار بود، دولتها عوارض بسيار بالایي را براي نهادههاي توليد (ابزار و ادوات حفاري و استخراج، قطعات يدكي ماشينآلات و غيره) با هدف توسعه بوميسازي اين كالاها اعمال ميكردند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي محدوديت و هزينه واردات در اغلب كشورها حذف يا بهطور قابلملاحظهاي كاهش يافت. در كشورهایي كه هنوز عوارض گمركي براي ابزار سرمايهاي وجود دارد، اغلب ميتوان از نوعي معافيت در طول مدت معيني از ساخت يا توسعه طرح بهرهمند شد. سياست معدني ميبايستي سياستهاي وارداتي كشور را كه بهنوعي بر توليدكنندگان و واردكنندگان مواد معدني تأثير ميگذارد، در خود لحاظ نمايد.
د – نقش در توسعه اقتصادي
معدن ميتواند نقش مهمي در توسعه اقتصادي كشور ايفا كند. در سطح محلي، احداث معدن، زيرساختهای جديدي همچون راه، برق، مدرسه و امكانات پزشكي را فراهم مينمايد و بهطور مستقيم و غيرمستقيم اشتغال ايجاد ميكند. عليرغم آنكه معدن باعث بهبود چشمگير اقتصاد محلي ميشود، اغلب باعث اثرات و تغييرات مهمي در نظم اجتماعي موجود و اقتصاد سنتي نيز ميشود. تعطيلي معدن باعث بيكاري بسياري از افراد و حذف بنگاههاي وابسته ميشود.
در سطح ملي نيز درآمدهاي مالي از بخش معدن به خزانه دولت سرازير شده و امكان تسريع در امر توسعه را فراهم ميكند. درعينحال چنانچه بخش معدن تأمينكننده قسمت اعظم درآمدهاي مالي كشور باشد، آنگاه عوامل بازار همچون نوسانات قيمت باعث بيثباتي بودجه كشور ميشود.
درصورتيكه درآمدهاي حاصل از بخش معدن براي كارهاي هزينهبر مصرف شود (همچون افزايش اشتغال دولتي يا برنامههاي رفاه اجتماعي)، آنگاه با سقوط بازارهاي معدني دولت دچار كسر بودجه مقطعي ميشود.
شواهد متناقضي از توسعه آهستهتر كشورهاي داراي بخش معدني عظيم بهنسبت ديگر كشورها در دست است. اقتصاددانان بهاتفاق عقيده دارند كه در اقتصادهاي مبتني بر منابع طبيعي، بخش اعظم درآمدهاي دولت بايستي به سمت هزينههاي سرمايهاي در زيرساختها يا توسعه تنوعسازي اقتصاد هزينه شود. از طرف ديگر توسعه بخش معدني عظيم بر سرمايه و تخصص دراختيار ديگر بخشهاي اقتصادي اثر ميگذارد – بهكارگيري سرمايه و تخصص در بخش معدن باعث محروميت ديگر
بخشهاي اقتصادي ميشود.
سرمايهگذاري در بخش معدن اثرات توسعهاي محلي و ملي دارد و دولتها را قادر به اتخاذ سياستهاي متنوعي براي جهتدهي يا تسريع توسعه ميسازد كه مثالهاي آن در ذيل ميآيد.
برخي دولتها سياستهاي «بوميگرا» درخصوص كالاها و خدمات اتخاذ مينمايند تا ارتباط با ديگر بخشهاي اقتصادي را تقويت كنند. بهعنوان مثال، در قراردادهاي كشور اندونزي درصورت كيفيت مطلوب و قيمت رقابتي كالاها و خدمات محلي، معادن ملزم به بهرهگيري از ظرفيتهاي محلي بوده و اجازه واردات ندارند. مثال ديگري از ارتباط اقتصادي زماني است كه دولت معدن را ملزم به تهيه مايحتاج غذایي خود از جوامع مجاور ميسازد.
اغلب معادن در نواحي دورافتاده و محروم واقعاند. در عمليات بزرگمقياس معدني بعضاً دولت حكم ميكند كه اجراي طرح هماهنگ با طرحهاي توسعه محلي و در جهت بهبود آنها بهپيش رود. بهعنوان مثال، معدن مس و طلاي OK Tedi در گينهنو پاپوآ در هماهنگي با دولت اقدام به سرمايهگذاري بزرگي جهت ايجاد راه دسترسي معدن كرد و از اين طريق دسترسي به ناحيهاي دورافتاده جهت ديگر فعاليتهاي اقتصادي را نيز فراهم نمود. همچنين، احداث هماهنگ راه دسترسي معدن Mamut در بورنئوي مالزي نهتنها ارتباط پارك ملي محبوب كوه كينابالو كه راهيابي محصولات كشاروزي و صنايعدستي روستایيان به بازارهاي شهري را باعث گرديد.
سياستهاي معدني بايستي حدود تعهدات شركتهاي معدني در كمك به توسعه محلي را بهوضوح تيببن كند.
ﮪ - الزام به ايجاد اشتغال
مفهوم «بوميگرایي» در مورد اشتغال در بخش معدن نيز كاربرد دارد. معمولاً در مرحله اكتشاف الزامي درخصوص بهكارگيري بوميان يا ديگر اتباع كشور وجود ندارد اما ممكن است در مرحله استخراج و همچنين در عمليات فرآوري پایيندست اين امر اجباري باشد. اين الزام ممكن است مستقيماً در قانون يا قرارداد ذكر شود يا بهصورت غيرمستقيم از طريق دستورالعملهاي مجوز كار اعمال گردد. استفاده از نيروهاي تخصصي-فني (بهخصوص حسابداران، زمينشناسان و مهندسان) در برخي كشورها همچون لهستان مستلزم تأييد حرفهاي ايشان و داشتن پروانه كار از سوي موسسات محلي است.
روش معمول در دستيابي به اشتغال «بوميگرا» در طرحهاي معدني عظيم قابل بازنگری (Negotiated)، ايجاد سهميه زمانبندي شده براي بهكارگيري گروههاي مختلف كارگري است بهنحوي كه تعداد مجاز نيروي خارجي در هر گروه بهمرور زمان كاهش مييابد. اين امر معمولاً با طرح آموزش كارگران محلي معدن همراه است كه سالانه توسط دولت بررسي و تصويب ميشود (در اندونزي و گينهنو پاپوآ اين گونه عمل ميشود).
توسعه معدن ميتواند به ايجاد فرصتهاي شغلي جديدي انجاميده و باعث مهاجرت كارگران از بخشي به بخش ديگر كشور شود كه اين مساله ممكن است باعث ناخشنودي جوامع مجاور معدن گردد. اگراين كارگران از طبقه اجتماعي، قوم يا مذهب ديگري باشند، مساله حادتر ميشود. از اين رو برخي دولتها با تحميل شرایط و محدوديتهاي خاص استخدامي براي معادن، سعي در نظارت يا به حداقلرساندن مسایل ناشي از مهاجرت ميكنند.
و – محافظت از منابع و كارآمدي
در اغلب كشورها منابع معدني به دولت تعلق دارد و اين امر بدان معناست كه وظيفه مباشرت در توسعه كارآمد منابع بر عهده دولت است. حدود دخالت دولت در تصميمگيري درخصوص توليدات معدن، درصورتيكه اجازه آن داده شود، بايستي توسط سياست معدني تبيين شود. در اغلب كشورها اندازه معدن، طول عمر، و عيار حد كانسنگ بدون هرگونه دخالت مستقيم دولت توسط شركتهاي معدني تعيين ميشود. ليكن برخي كشورها نقش فعالتري براي خود قایل ميشوند تا از توسعه بههنگام و صحيح معدن و استخراج بهينه كانسنگ (از ديدگاه دولت) اطمينان يابند. دخالت دولت معمولاً از اقداماتي همچون جدايش پرعيارها (High-grading) – برداشت پرعيارترين كانسنگها و دور ريختن كمعيارهاي غيراقتصادي - جلوگيري ميكند.
كشورهایي كه سياستهاي مداخلهجويانه را دنبال مينمايند معمولاً با بهرهگيري از قانون معدن و استفاده از طرحهاي معدني تصويب شده و مطالعات امكانسنجي به اين اقدامات دست ميزنند. شركت معدني ملزم به ارایه طرح معدن پيش از دريافت مجوز استخراج است. اين طرح عمر معدن، برنامه توليد سالانه و عيار حد براي استخراج را به دولت پيشنهاد ميدهد و دولت اختيار قبول يا رد طرح ارایه شده را دارد. پس از توافق طرفين درمورد طرح معدن، دولت مجوز بهرهبرداري را مشروط به رعايت شرایط توليدي مندرج در طرح صادر مينمايد. هرگونه انحراف از طرح ميبايستي متعاقباً توسط دولت تصويب شود. در مورد قراردادهاي معدني قابلبازنگري (Negotiated) نيز امكان درج جزیيات الزامات توليد در قرارداد وجود دارد. روند معمول طي دهه گذشته ميلادي كاهش رويكرد مداخلهجويانه دولتها در امور معادن و واگذاري تصميمگيري در ارتباط با توليد به شركتهاي معدني بوده است.
ز – كاربري زمين
معدنكاري از انواع كاربريهاي زمين بهشمار ميآيد و اكتشاف، ابزاري براي تعيين اين نوع از كاربري زمين محسوب ميشود. پس از آغاز فعاليتهاي معدني در قطعهاي از زمين، تمامي ديگر كاربردهاي اقتصادي آن زمين متوقف يا ممنوع ميشود. درنتيجه سياستهاي دولت در ارتباط با مسایل كاربري اقتصادي زمين بيشتر معطوف به مرحله استخراج است تا اكتشاف. جداي از ملاحظات زيستمحيطي، دو نگراني عمده دولتها در ارتباط با كاربري زمين عبارتند از درآمد و غرامت.
اغلب دولتها مالياتي براي كاربريهاي مختلف زمين اخذ ميكنند. درحقيقت از هر فعاليت بر روي زمين (كشاورزي، صنعتي، معدني) بهنوعي عوارض دريافت ميشود. مرسومترين شكل ماليات كاربري زمين بر اساس مساحت قطعه موردنظر ضربدر رقمي ثابت برحسب نوع فعاليت اقتصادي بهصورت سالانه تعيين و اخذ ميشود. نوع ديگري از عوارض كه بعضاً توام با ماليات كاربري اخذ ميشود براساس ارزش برآورد شده زمين يا مستغلات است.
مسایل مربوط به غرامت زماني مطرح ميشود كه نهشته مورد نظر بر روي زميني واقع باشد كه استفاده اقتصادي آن مغاير با معدنكاري است. مهمترين مشكل دولت در اين خصوص تعيين اولويت كاربري زمين است. اين امر بايستي بهوضوح در سياستها و قوانين زمين يا معدن ذكر شده باشد.اگر بهرهبردار زمين حق قانوني استفاده از زمين را دراختيار داشته باشد، اغلب نظامهاي حقوقي شروع معدنكاري را منوط به پرداخت غرامت بهوي ميدانند. درصورتيكه امكان توافق محرمانه بين معدنكار و بهرهبردار زمين وجود نداشت، بايستي غرامت پرداختي را از طريق ابزاري كه در سياست معدن پيشبيني شده محاسبه و از منابعي كه در قانون معدن يا زمين تعيين شده پرداخت نمود.
2-2-4 كيفيت زندگي
الف – اثرات اجتماعي
معدن ميتواند اثرات اجتماعي عظيمي بر جوامع و مردم محلي داشته باشد. بسته به نظر كارشناسان برخي از اين اثرات مثبت و برخي ديگر منفي ارزيابي ميشوند. بهعنوان مثال، اگر معدن در يك ناحيه كشاورزي محروم و فقير واقع باشد، زنجيره اقتصادي پديد آمده از طريق دستمزد و خريد توسط پرداختهاي معدن ميتواند تحولات چشمگيري در نظامهاي ارزشي سنتي ايجاد نمايد. برخي از كارشناسان حركت به سمت اقتصاد پول-محورتر را تحولي مثبت و برخي ديگر از آن بهعنوان تباهي زيانبار بافت و ميراث فرهنگي ارزيابي ميكنند. دولتهایيكه فعاليتهاي معدني را داراي اثرات مثبت ميدانند سياستهایي اتخاذ مينمايند تا ارتباط جامعه محلي با معدن را به حداكثر برسانند، درحاليكه خوف از عواقب اثرات اجتماعي باعث گرديده تا ديگر دولتها معادن را بهصورت محصور (و تنها با ارتباط هوایي خارجي) اداره نمايند.
كاركنان معادن را اغلب مردان جوان مجرد تشكيل ميدهند و با افزايش نيروي كار جديد كه دستمزدي بالاتر از نياز روزمره خود دارند امكان شرب خمر، فحشا و قمار افزايش يافته و احتمال پديدآمدن جوامع حاشيهنشين وابسته بالا ميرود. درصورت توجه دولت و شركت معدني، مشكلات از اين دست قابل پيشگيري است.
يكي از بزرگترين اثرات معدن بر جوامع و مردم برهم خوردن روابط اقتصادي و خدماتي پس از تعطيلي معدن است. برخي از افراد و كسبه بهمرور زمان به معدن وابستگي يافته و درصورت تعطيلي آن متضرر ميشوند. كانيها اقلام مصرفي بوده و ذخيره هر معدني روزي بهاتمام ميرسد. امروزه روند واضح سياستها بهسمت رويكرد تنظيمشده و بابرنامه به تعطيلي است.
ب – محيطزيست
مسایل زيادي در ارتباط با معدن و محيطزيست وجود دارد كه در اين قسمت برخي از سياستهاي كليدي بهطور خلاصه بيان ميشود. براي توصيف كامل مسایل زيستمحيطي ناشي از فعاليتهاي معدني، منابع و مآخذ متعددي موجود است.
از ديدگاه سياستي، چالشهاي زيستمحيطي از سه دسته كلي معادن ناشي ميشوند: معادن متروكه، معادن فعلي و معادن آتي. هر يك از دستههاي مذكور رويكردهاي مقرراتي خاص خود را ميطلبد.
معادن متروكه مشكلات عديدهاي از جمله ذهاب اسيدي، تخريب سد پسماندها، گودالها و دالانهاي روباز و غيره را بههمراه دارند. از آنجایيكه اين معادن فاقد بهرهبردارند، سياستهاي دولت براي هزينهكردن و رفع معضلات بهنحوي محدود ميشود. جهت رفع معضل دولت ميتواند به وارثان شركت مراجعه كند (درصورتيكه قابل رديابي باشند)، ازطريق بودجه عمومي منابعي را براي اين امر درنظر گيرد، يا هزينهها را برآورد كرده و تحت عنوان هزينههاي خاص از ديگر معادن درحال بهرهبرداري اخذ نمايد.
زمانيكه معدني احداث و فعال ميشود، امكان استقرار فناوري جديد يا روش بهرهبرداري جايگزين وجود ندارد. بهعنوان مثال، پس از پر شدن درياچه پسماند امكان روكش كردن بستر آن ديگر وجود ندارد. درنتيجه سوالات اساسي كه در ارتباط با سياستهاي معدني پديد ميآيد آن است كه چه الزامات جديدي را ميتوان و بايستي براي فعاليتهاي جاري درنظر گرفت و آيا اين الزامات ميتواند با آنچه براي معادن جديد درنظر گرفته ميشود متفاوت باشد.
ديگر چالش پيشروي سياست معدني تصميم درخصوص سازمان دولتي مسوول براي اعمال نظارتهاي زيستمحيطي بر معادن است. تلاش كشورهاي توسعهيافته جهت اعمال قوانين زيستمحيطي از طريق وزارتي بهنام وزارت محيطزيست بهدليل نبود بودجه كافي، كارشناس زبده و آموزش مناسب بهكندي بهپيش ميرود. از آنجایيكه معمولاً معادن از مراكز شهري فاصله دارند، هزينههاي نظارت و بازرسي بسيار بالایي را به سازمان مسوول تحميل ميكنند. همچنين معادن خطرات زيستمحيطي خاص خود را دارند كه نيازمند كارشناسان زبده است. گرچه استفاده از كارشناسان اداره معادن بهعنوان ناظر و بازرس مزيت منحصربه فردي دارد، اما اين افراد معمولاً نگرشي همسوي صنايع معدني دارند.
همواره دو سياست زيستمحيطي براي دولتها وجود داشته است: اتخاذ رويكردي دستوري-نظارتي و اخذ جريمه جهت اعمال سياستهاي زيستمحيطي؛ يا ارایه مشوقهاي اقتصادي براي ترغيب شركتها به مشاركت خودجوش.
2-2-5 چارچوب مقرراتي
مسایل مقرراتي مختلفي را ميتوان در سياستهاي معدني ملي گنجاند. بسياري از مسایل اصلي در اين قسمت مورد بحث قرار ميگيرد و مابقي مسایل كه به جزیيات ميپردازد در قسمتهاي بعدي كه در زمينه قوانين و موافقتنامههاست بررسي ميشوند.
الف – قوانين اتلاقپذير
سياستهاي معدني بايستي قوانين اصلي كه جهت تنظيم بخش معدني وضع شده را تبيين نموده و اصول كلي براي تعيين ارجحيت قوانين بر يكديگر را (درصورت بروز مغايرت حقوقي) برشمارد. در مواردی كه هم قوانين دولت مركزي و هم قوانين دولتهاي محلي كاربرد دارند، شناخت و تبيين موضوعات مرتبط در سطوح مختلف دولت نيز بايستي مشخص گردد.
ب – رويكرد نظارتي به حقوق اكتشافي و معدني
اغلب سياستهاي معدني ملي راهكارهاي اصلي جهت اعطاي امتياز اكتشاف و استخراج را توصيف ميكنند. انواع و اهداف اسناد مختلف همچون پروانه، اجارهنامه، امتياز و مجوز در سياستهاي معدني ذكر شده و قوانين اتلاقپذير هر دسته بهوضوح توضيح داده ميشود. درصورتيكه تفاوت قوانين براي مقياسهاي مختلف عملياتي مدنظر باشد، اين امر ميبايستي بهروشني بيان شود.
يكي از مشكلترين جنبههاي مقرراتي بخش معدن، فعاليتهاي كوچكمقياس است. اين دست از فعاليتها در بسياري از كشورها تا چندي پيش غيرقانوني محسوب ميشد. ليكن درك جنبههاي ارزشمند و خطرات بالقوه فعاليتهاي كوچكمقياس در اقتصادهاي محلي روند چشمگيري داشته است. درعينحال تلاش جهت قانونمند كردن اينگونه فعاليتها نتايج مختلفي دربر داشته است.
ج – اولويت تقاضاهاي اكتشافي و معدني
نظامهاي مقرراتي متعددي براي اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي مورد استفاده قرار ميگيرد. در مواردي كه محدوده مورد تقاضاي متقاضيان مختلف همپوشاني دارد، سوال اصلي سياست اعطاي امتياز و نحوه اوليويتبندي تقاضاهاي اكتشافي و استخراجي است.
يكي از سادهترين روشها «اولويت اعطاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است. درصورت همپوشي محدوده، اولين كسي كه تقاضاي خود را ثبت كرده درصورتيكه واجد شرایط الزامي عمومي باشد، امتياز را دريافت خواهد كرد. يكي ديگر از انواع همين رويكرد، رويكرد «اولويت بررسي تقاضاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است كه طي آن ابتدا اولين تقاضاي دريافت شده بررسي شده و درصورت رد شدن، ديگر تقاضاها بر اساس اولويت زماني اقدام، مورد بررسي قرار ميگيرند. عدم پذيرش تقاضا در اين روش مبتني بر شرایط اختصاصي متقاضي همچون توانایيهاي فني و مالي است. درصورت رد تقاضاي اول، تقاضاي بعدي بر اساس زمان ارایه درخواست در اولويت بررسي قرار ميگيرد.
در مقابل روشهاي «اولويت زماني»، رويكرد ديگري مبتني بر صلاحديد دولت بر اساس شايستگي متقاضي قرار دارد. درصورتيكه تقاضاهاي متعددي براي يك محدوده وجود داشته باشد، مقامات مسوول توانایيهاي هر متقاضي را ارزيابي نموده و بر اساس آن اقدام به اعطاي امتياز نمايند. البته در اين رويكرد مشكلاتي وجود دارد و كارشناساني كه از قدرت تصميمگيري برخوردارند معمولاً تحت فشارهاي سياسي قرار ميگيرند. بهعنوان مثال، در يكي از كشورهاي آسياي جنوبشرقي پس از افشاي تقاضاي شركتي فرامليتي براي يك محدوده، چندين تاجر محلي ثروتمند و يكي از اعضاي خاندان سلطنتي نيز براي دريافت امتياز همان محدوده تقاضا كردند و ظرف مدت كمتر از يك ماه تعداد متقاضيان به 30 نفر رسيد و مقامات مسوول از ترس متقاضيان ناموفق از هرگونه اعطاي امتيازي خودداري كردند. گرچه اين مثال بسيار اغراقآميز است، اما مشكلات موجود در رويكرد صلاحديد كارشناسانه را روشن ميسازد.
رويكرد مناقصهمحور مشكلات تعدد تقاضا را برطرف ميسازد اما استفاده از اين روند در اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي در جهان بسيار نادر است و تنها برخي از كشورهاي تازهاستقلال آسياي ميانه و ديكر اقتصادهاي درحالگذار از اين روش بهطور محدود استفاده ميكنند. البته استفاده از مناقصه عمومي در اعطاي امتياز اكتشافات نفتي بسيار معمول است ليكن تلاش جهت بهكارگيري آن در اكتشاف و استخراج منابع غيرنفتي اغلب با شكست مواجه شده است.
د – مصونيت امتيازات
اصطلاح «مصونيت امتيازات» (Security of Tenure) به ثبات امتيازات اعطایي جهت انجام مراحل مختلف (اكتشاف، توسعه و استخراج) اشاره دارد. دولتها علاقهمند به توسعه سريع و كارآمد كانسارها هستند، و پس از شروع استخراج تلاش در استمرار آن دارند. اين درحالياست كه شركتهاي معدني براساس شرایط بازار و محدوديتهاي خود شروع و استمرار توليد را برنامهريزي ميكنند.
مساله «مصونيت امتيازات» در مرحله اكتشافي به نحوه انقضا يا لغو پروانه اكتشافي صادره اشاره دارد. شركتهایي كه اين امتياز را دريافت ميكنند خواهان دراختيار داشتن زمان متناسب جهت حصول اطمينان از وجود تودههاي معدني ارزشمند در محدوده موردنظر هستند. درمقابل دولتها پس از اعطاي امتيازات انحصاري اكتشاف خواهان اجراي عمليات اكتشافي براساس برنامهاي زمانبندي شدهاند، تا درصورت عدم موفقيت، امتياز را در اسرع وقت به ديگر متقاضيان اعطا كنند. روشهاي مختلفي براي نظارت زماني در امر اكتشاف وجود دارد كه معمولترين آن عبارتند از انقضاي امتياز اكتشاف پس از مدتي معين يا لغو پروانه بهدليل عدم انجام تعهدات.
در بسياري از نظامهاي حقوقي، ادامه عمليات بهرهبرداري و توسعه پس از كشف يك كانسار نيازمند دريافت پروانههاي ديگري است. توليد سريع از تودههاي اكتشاف شده از اهم اولويتهاي دولتها بهشمار ميآيد. درمقابل شركتها تنها پس از حصول اطمينان از اقتصادي بودن طرح، توليد را آغاز مينمايند. بنابراين شركت نيازمند زمان جهت انجام بررسيهاي مختلف (همچون مطالعات پيشامكانسنجي، امكانسنجي، نمونهبرداري و آزمايشات متالورژي، مطالعات مهندسي و زيستمحيطي، مطالعه بازار و فروش، مقدمات تأمين مالي و غيره) و احداث معدن است. در برخي موارد همچون زماني كه محدوده موردنظر در ناحيهاي دورافتاده و فاقد زيرساختهاي لازم واقع است، اين مطالعات بسيار مفصل، گسترده و زمانبر خواهد بود. در مواردي نيز شرایط اقتصادي يا سياسي مانع توسعه زودهنگام معادن ميشود. گذار از مرحله اكتشافي و دريافت امتياز بهرهبرداري يكي از مهمترين نگرانيهاي شركتهاست. «مصونيت امتيازات» در تمامي مطالعاتي كه سعي در رتبهبندي عوامل موثر بر تصميم شركتها به سرمايهگذاري را دارند همواره در ردههاي نخست قرار گرفته است. درنتيجه تصميم درخصوص مدتزمان امتيازات اعطایي و اعمال ضربالعجل بين مراحل اكتشاف و استخراج، از معضلات اصلي دولتها بهشمار ميآيد.
آخرين نكته نحوه عملكرد دولت در ارتباط با انقضا يا لغو پروانه بهرهبرداري معدن پس از اعطاي امتياز آن است. دولتها بهدنبال استمرار عمليات استخراج از طرحاند و درصورت توقف توليد، درصدد اقداماتي جهت شروع مجدد توليد برميآيند. از طرف ديگر استمرار توليد، درصورت سودآور بودن، بهنفع شركتها نيز هست. سختترين سياست معدني براي دولت در زمان سقوط قيمتها و توقف توليد، تصميمگيري درخصوص لغو امتياز بهرهبرداري است.
از ميان موارد مرتبط با «مصونيت امتيازات» كه ذكر گرديد، آنچه در سياستهاي معدني ملي بيشتر بهچشم ميخورد، نحوه گذار از مرحله اكتشاف به مرحله بهرهبرداري است. بدون حصول اطمينان از امكان استخراج پس از كشف يك كانسار، شركتها نسبت به سرمايهگذاريهاي كلان در اكتشاف با ترديد مينگرند. انتظار شركتها از دولت، داشتن نگاه نظارتي منطقي و بررسي صلاحيت و ميزان پايبندي شركت به الزامات قانوني دولت (همچون ارایه گزارش ارزيابي اثرات زيستمحيطي طرح)، پيش از اعطاي امتياز بهرهبرداري است. نقطهنظرات دولت در ارتباط با «مصونيت امتيازات» در زمان گذار از اكتشاف به بهرهبرداري بايستي بهوضوح در سياستهاي معدني كشور تبيين شود.
2-2-6 سازمانهاي نظارتي
الف – نقش سازمانهاي دولتي
بخش معدن در اغلب ساختارهاي حقوقي با چند سازمان دولتي مختلف در تعامل بوده و توسط آنها نظارت ميشود. سياست معدني ميتواند از طريق تبيين نقش هر يك از سازمانهاي مختلف دولتي به سرمايهگذاران كمك نمايد. چنين نقشي معمولاً فراتر از چيزي است كه اين سازمانها در اعمال نظامنامهها ايفا ميكنند و ميتواند شامل ترويج سرمايهگذاري در بخش معدن، توسعه روشهاي و فناوريهاي بهينه معدنكاري، اكتشاف و تمايز منابع از ذخایر، فراهمسازي اطلاعات، كمك به كارگران و جوامع، برقراري روابط و غيره باشد.
ب – دستيابي به اطلاعات
يكي از كليديترين اجزا سياستهاي معدني نحوه تجميع و انتشار اطلاعات را شامل ميشود. مسایلي كه در اين رابطه در سياست معدني به آنها پرداخته ميشود عبارتند از: نقش اطلاعاتي سازمانهاي دولتي؛ مالكيت اطلاعات زمينشناختي؛ نيازها و الزامات گزارشات اكتشافي؛ نيازها و الزامات گزارشات بهرهبرداري؛ محرمانه بودن و دسترسي به اطلاعات شركت؛ اطلاعات و گزارشات منتشره از سوي سازمانهاي دولتي؛هزينههاي دريافت اطلاعات از سازمانهاي دولتي (حداقل مبالغ و مبالغ پوششدهنده هزينهها يا حداكثر مبالغي كه توسط بازار تعيين ميشود)؛ اجتناب از فعاليتهاي تكراري؛ ترويج سرمايهگذاريهاي اكتشافي و بهرهبرداري؛ و غيره.
سياست¬هاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه
نويسنده : J.M. Otto
مترجم : انوشيروان كني
مقدمه
اين نوشتار در صدد كندوكاو سياستهاي معدني، قانون معدن و مقررات مربوطه از ديدگاه دولتها است. آغاز سخن با ارایه توصيفي از روند جهاني برخي سياستهاي كلان بخش معدن است. سپس با بهكارگيري چارچوبي جامع از سياستهاي ملي معدني، به بررسي بسياري از موضوعات سياستگذاري كه مورد توجه دولتهاست، ميپردازد. قوانين، موافقتها و مقرراتي كه بهوسيله آنها ميتوان سياستهاي معدني را اعمال نمود در بخش بعدي تشريح خواهد شد. متعاقب آن، عناصر كليدي تشكيلدهنده قانون معدن مورد واكاوي قرار خواهد گرفت. شكل و محتواي موافقتهاي معدني با تاكيد بر مفاد مذاكرات مربوطه نيز در طول بحثها مدنظر قرار خواهد گرفت و در نهايت ارتباط ميان نظام سرمايهگذاري و نظام حقوقي بهاختصار تشريح ميشود.
1 تفاوتها در سياستهاي معدني ملي مختلف
سياستهاي معدني هر كشوري بسته به ميزان منابع زمينشناختي، سياستهاي دولت، نوع اقتصاد و پيشرفت فناوريهاي آن تغيير ميكند. تغييرات سياست معدني هر كشور بر اساس تلفيق منحصربهفرد عوامل مذكور و ديگر عوامل دروني و بيروني متفاوت خواهد بود. گرچه روندهاي بارزي از سياستهاي معدني در گروههاي مختلفي از كشورها وجود دارد كه امكان دستهبندي آنها را فراهم ميآورد، اما مسير واقعي توسعه و اعمال سياستها در هر كشوري متفاوت است. از اينرو بررسي اجمالي تكامل برخي روندهاي كليدي در سياستگذاريهاي معدني در چهار دسته از كشورها (كشورهاي توسعهيافته اروپایي، توسعهيافته معدن-محور، درحالتوسعه و درحالگذار) بهمنظور فراهم نمودن مباني عمومي جهت درك بهترمجموعه نظامهاي سياستي و حقوقي موجود در زمينه فعاليتهاي معدني لازم مينمايد.
1-1 كشورهاي توسعهيافته اروپایي
اغلب كشورهاي اروپایي بهلحاظ تاريخي، توليدكنندگان بزرگ مواد معدني بودهاند. استخراج پيوسته منابع طي قرون متمادي باعث تهي شدن نهشتههاي معدني گرديده بهنحوي كه يافتن نهشتههاي جديد روزبهروز مشكلتر شده است. اغلب كشورهاي اروپایي از ديدگاه كارشناسان اكتشافي چشمانداز فعاليت چنداني ندارند (بهجز در مورد منابع ساختماني مرسوم). كاهش چشمانداز زمينشناختي اين كشورها مبنایي براي تغييرات اخير در سياستهاي معدني ملي اين كشورها قرار گرفته است. بهعنوان مثال، اغلب كشورهاي اروپایي فعاليت و گستره سازمانهاي زمينشناسي كشورشان را طي دهه گذشته ميلادي بهطرز قابلتوجهي كاهش دادهاند.
جهانيسازي فزاينده بازارهاي بينالمللي كالاها باعث كمرنگ شدن احساس سياستگذاران اين كشورها نسبت به لزوم خودكفایي ملي در تامين منابع معدني شده است. بهعلاوه، متنوعسازي اقتصادي و افزايش فرصتهاي شغلي در ديگر بخشها باعث گرديده تا كاركنان بخش معدن بهراحتي قادر به يافتن شغل جايگزين باشند. رشد چشمگير آگاهيهاي زيستمحيطي باعث كاهش محبوبيت فعاليتهاي معدني نزد مردم و سياستگذاران كشورهاي توسعهيافته اروپایي شده و به ايجاد برخي قوانين بسيار گسترده و البته پرهزينه زيستمحيطي انجاميده است. بهدليل اين نگرش و ديگر ملاحظات، سياستهاي كلاني كه يارانهها، حمايتها و مشوقهاي اقتصادي متعددي را براي بخش معدن درنظر ميگرفتند عمدتاً حذف شده و يا بهشدت محدود شدهاند.
اما درحاليكه توليد زغالسنگ و فلزات پايه در اين كشورها كاهش يافته، بخش كانيهاي صنعتي بهشدت رشد كرده است. توليد شن، ماسه، رس و سنگهای تزیيني بخش اعظمي از فعاليتهاي معدني در بسياري از كشورهاي توسعهيافته اروپایي را شامل ميشود. گرچه اين فعاليتها در مقياس كوچك صورت ميگيرند اما برخي عمليات بزرگمقياس نيز وجود دارد. در سالهاي اخير روند تمركززدایي مقررات نظارتي بر عمليات استخراج كانيهاي صنعتي تا حدودي اعمال گرديده و به دولتهاي محلي واگذار شده است.
1-2 كشورهاي توسعهيافته معدن-محور
كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا در زمره كشورهاي توسعهيافته معدن-محور قرار ميگيرند كه از چشمانداز زمينشناختي بسيار خوبي برخوردارند. ايالات متحده در مجموع يك واردكننده مواد معدني بهحساب ميآيد. اما صادرات كانادا و استراليا بيش از مصارف داخليشان است. فعاليتهاي معدني بخش قابلتوجهي از اقتصاد كشورهاي كانادا و استراليا را در گذشته و حال شامل بوده است.
اغلب منابع معدني غيرسوختي كه در زمينهاي ملي واقعاند تحت نظارت قانون معدن مصوب اواخر قرن نوزدهم ميلادي قرار دارند. اين قانون معدن در زماني نوشته شده كه دولت سعي در انتقال مالكيت زمينهاي دولتي به بخش خصوصي را داشته است. با توسعه كشور و افزايش جمعيت، اين نگرش بهتدريج كمرنگ شده اما قانون موجود امكان انتقال مالكيت زمينهاي ملي را به بخش خصوصي ميدهد. فردي كه موفق به كشف يك نهشته معدني ميشود ميتواند از طريق ادعاي مالكيت و بهثبت رساندن آن، مالكيت زمين و منابعي كه در آن قرار دارد را براي هميشه و بهطور مطلق دراختيار گيرد و درصورت استخراج (در هر زماني) ملزم به پرداخت هيچگونه حق امتيازي به دولت نيست. گرچه بهمرور زمان متممهایي براي قانون معدن به تصويب رسيده است، اما بازنگريهاي صورت گرفته طي چند دهههاي گذشته تغييرات سياستي چنداني را باعث نشده است. تنها نكته بااهميت، اضافه شدن ضربالعجل زماني براي آغاز فعاليت استخراج بهحكم قانون ميباشد.
در كشورهاي كانادا و استراليا اغلب جنبههاي غيرايمني و غيرتجاري مقررات معدني توسط قوانين دولتهاي مركزي و ايالتي پوشش داده ميشود. قريب بهاتفاق اين قوانين طي دهه گذشته ميلادي بهتصويب رسيده يا اصلاحات گستردهاي را متحمل شدهاند.
روزبهروز بر مساحت نواحي غيرقابل ادعا براي استخراج منابع معدني در كشورهاي ايالات متحده، كانادا و استراليا افزوده ميشود. عظيمترين نواحي حفاظتشده عبارتند از مكانهاي زيباي طبيعي و يا مناطقي كه از حساسيتهاي خاص زيستمحيطي برخوردارند. طي دهه گذشته ميلادي روند آشكاري بهسمت كاهش استقبال از كاربري معدني سرزمينها پديد آمده است.
سياستهاي زيستمحيطي اتخاذ شده در طول دو دهه گذشته ميلادي به وضع مقررات، دستورالعملهاي اخذ مجوز و نظارت (همچون استانداردهاي مايعات خروجي) انجاميده كه همگي هزينههاي بالایي را بر صنايع تحميل ميكنند. در برخي موارد تحميل چنين هزينههایي باعث توسعه فناوريهاي جديد سازگار با محيطزيست گرديده كه بسيار مقرونبهصرفهتر از فناوريهاي پيشيناند (همچون روشهاي نوين استحصال مس). بااينحال اصليترين هزينه تحميلشده ناشي از اعمال سياستهاي سختگيرانهتر زيستمحيطي و تطويل زمان دريافت مجوز بوده است. در ايالات متحده و كانادا (و تا حدودي در استراليا) زمان مورد نياز جهت اخذ مجوزهاي لازم براي راهاندازي يك معدن در بسياري از موارد بيش از پنج سال است. بهعلاوه، مقرراتي كه شركتهاي معدني را ملزم به پاسخگویي و ارایه گزارش به سازمانهاي دولتي محلي، ايالتي و كشوري ميكند، زمان زيادي را ميطلبد.
افزايش آگاهيهاي زيستمحيطي، پرسش درخصوص حقوق بوميان، توسعه سازمانهاي مردم نهاد (NGO) سياسي و ريزبين و افزايش دخالتهاي اجتماعي همگي به مصونيت امتيازات بهرهبرداي
(Security of Tenure) تاثير گذاشتهاند، بهنحويکه عليرغم درج صريح اين نكته كه مالكيت معدن از آن كاشف است، ديگر امروزه كشف يك نهشته اقتصادي در اين كشورها به معناي حق برداشت قطعي و بيچونوچرا از معدن نيست.
1-3 كشورهاي درحالتوسعه
ازآنجایيكه كشورهاي بهاصطلاح درحالتوسعه مجموعهاي متنوع و ناهمگون را تشكيل ميدهند، مشاهدات و اظهارات ذيل بههيچوجه عموميت نداشته و به تمامي ايندسته از كشورها قابل تسري نيست، ليكن نگرشها و روند مسایل مطروحه در اين بخش از نوشتار در بسياري از اقتصادهاي درحالتوسعه مرسوم است.
بسياري از كشورهاي درحالتوسعه، پيشتر بهصورت مستعمره اداره ميشده و يا تحت سيطره قدرتهاي بزرگ قرار داشتند و در بسياري موارد، عمده فعالیتهاي معدني (بهجز معدنكاري كوچكمقياس براي مصالح ساختماني) در اين كشورها توسط يك يا چند شركت عظيم معدني كه توسط حكومت منسوب ميشدند، صورت ميپذيرفت؛ فعاليت اغلب اين شركتها تحت امتيازات انحصاري يا نيمهانحصاري كه مانع هرگونه فعاليت توسط ديگر شركتها ميشد، انجام ميگرفت. بسياري از معادني كه تحت نظامهاي استعماري اداره ميشدند معمولاً بهصورت مجموعهاي بسته بودند كه سودي عايد مستعمره مربوطه، مردم و اقتصاد آن نميكردند.
با استقلال مستعمرات، موانع سنتي ورود شركتهاي مختلف به فعاليتهاي معدني كشورهاي استقلاليافته برچيده شد و امكان سرمايهگذاريهاي بزرگمقياس مستقيم خارجي بهشدت افزايش يافت. برخي از كشورهاي تازهاستقلال یافته مباني سرمايهگذاري خارجي را بهسرعت پذيرفتند و در بخش معدن از آن استقبال كردند. ليكن اغلب كشورهاي تازهاستقلال یافته محدوديتهاي جديدي اعمال كردند كه باعث دلسردي شركتها و مانع سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي در بخش معدن گرديد. در بيشتر كشورهاي درحالتوسعه داراي نظام سوسياليستي، اجرا و نظارت بر فعاليتهاي معدني تنها توسط دولت انجام ميگيرد و در بسياري از اين كشورها اعمال سياستهاي مالكيت و نظارت دولتي به تأسيس
بنگاههاي معدني عظيم دولتي (همچون برزيل، شيلي، كنگو و زامبيا) ، بسته شدن بخش معدن بهروي سرمايهگذاران خارجي، يا محدوديت سهم خارجيان (همچون هند، مكزيك و فيليپين) انجاميد. نتيجه اين امر تمركز سرمايهگذاريهاي معدني جهاني در سه كشور ايالات متحده، كانادا و استراليا و توسعه فزاينده بخش معدن اين كشورها بود.
طي دو دهه گذشته تغييرات اساسي در تمايلات بسياري از كشورهاي درحالتوسعه و درحالگذار به سمت مقبوليت سرمايهگذاريهاي بزرگ خارجي در بخش معدن دلايل مختلف رخ داده است كه از آن جمله ميتوان به موارد ذيل اشاره كرد:
- عدم وجود تخصص اكتشافي و استخراجي بومي و موانع موجود بر سر راه دستيابي به اين تخصصها
- ناتواني بنگاههاي دولتي در تأمين مالي سرمايهگذاريهاي اكتشافي ريسكپذير
- كاهش ذخاير معدني شناختهشده و نياز به اكتشافات جديد
- دسترسي محدود به ارزهاي خارجي (به دليل پرهزينهتر بودن تسهيلات ارزي بانكها به بنگاههاي دولتي نسبت به هزينههاي تسهيلات سرمايهگذاريهاي بينالمللي)
- كاهش يا منفي شدن جريان وجوه و نياز به پرداخت يارانه يا تزريق سرمايه از سوي دولت
- فشارهاي وارده از سوي جامعه بينالمللي در نتيجه بحران ناشي از عدم پرداخت بدهيهاي خارجي
- سير كلي اقتصاد كشور به سوي بازار آزاد از طريق گسترش بخش خصوصي
- عدم دسترسي به فناوريهاي نوين كارآمد مورد استفاده در كشورهاي توسعهيافته
- رقابت فزاينده از سوي بخشهاي پركارگرتر توليدي براي سرمايهگذاريهاي دولتي
- درك عقبافتادگي و عدم توسعه بخش معدن بهميزان مطلوب
تمايل به پذيرش سرمايهگذاريهاي مستقيم خارجي باعث تغييرات سياستي عمدهاي در كشورهاي درحالتوسعه گرديد. امروزه دولتهاي اين دست از كشورها آگاهي و شناخت فزايندهاي از ماهيت جهاني بازار مواد معدني و توانایي شركتها در انتخاب و تعيين اهداف سرمايهگذاري در ديگر كشورها بهدست آوردهاند.
بهتازگي بسياري از كشورهاي درحالتوسعه دست بهاقدامات زير زدهاند:
- تصويب قوانين معدني پيشرفته يا اعمال تغييرات گسترده در قوانين موجود
- امضای معاهدات دوجانبه در زمينه سرمايهگذاري يا اخذ ماليات
- پيوستن به سازمان ضمانت سرمايهگذاريهاي چندجانبه (Multilateral Investment Guarantee Agency يا MIGA – وابسته به بانك جهاني) يا پذيرش در بيمه شركت سرمايهگذاريهاي خصوصي خارجي (Overseas Private Investment Corporation يا OPIC)
- تغيير ساختار و بازسازي سازمان زمينشناسي
- تأكيد فزاينده بر فعاليتهاي دولت جهت توسعه سرمايهگذاري
1-4 كشورهاي درحالگذار
انحلال اتحاد جماهير شوروي منجر به حركت بخش معدن بسياري از كشورهاي سوسياليستي سابق به سمت اقتصاد بازار آزاد گرديد. نرخ فرآيند تبديل در اين كشورها متفاوت بوده بهنحويكه در برخي اين تحول تكميل شده و درحاليكه برخي ديگر هنوز در مراحل آغازين بهسر ميبرند.
نظامهاي حقوقي اين كشورها پيچيده بوده و عليرغم اصلاح برخي قوانين، تغيير در برخي قوانين ديگر مستلزم سپري شدن زمان است. بدينترتيب ايجاد نظامهاي حقوقي جامع كه تمامي مقررات مربوط به معادن را پوشش دهد به چند سال، بلكه چند دهسال زمان نياز دارد. لازمبهذكر است كشورهاي اروپاي شرقي پيشرفتهاي بيشتري نسبت به روسيه و جمهوريهاي آسياي ميانه در اين زمينه داشتهاند.
از ديدگاه سياستگذاري، وجه تشابهي ميان فعاليتهاي معدني و اكتشافي در نظام مبتني بر بازار و نظام متمركز دولتي وجود ندارد. درحاليكه برخي از كشورها بهدنبال خصوصيسازي سازمانهاي دولتي هستند، ديگراني نيز فعاليتهاي معادن دولتي را تحت سياستهاي بازار آزاد توسعه ميدهند. درهرحال بايستي توجه داشت كه دستيابي به نظامهاي حقوقي كارآمد و رقابتي، نيازمند غلبه بر موانع متعدد سياسي، اقتصادي، فني و اجتماعي است.
در بسياري از كشورهاي درحالگذار اكتشافات گستردهاي توسط سازمانهاي دولتي در گذشته صورت گرفته و نهشتههاي اقتصادي فراواني شناسایي شدهاند، اما تلاش جهت عرضه اين نهشتهها از طريق فرآيند مزايده معمولاً با شكست مواجه شده است. دليل اصلي براي اين امر آن است كه عليرغم مناسب بودن قيمت حقوق معدني، نوپا بودن نظام حقوقي معادن اين كشورها باعث افزايش ريسك شركتهاي خريدار ميشود. برخي كشورهاي درحالگذار به موافقتنامههاي قابلبازنگري (Negotiated Agreement) رو آوردهاند تا بهنحوي اين مشكل را برطرف سازند. دومين مساله مهم آن است كه مذاكرهكنندگان دولتي از چندوچون معاملات منصفانه در بازارهاي جهاني امروزي بياطلاعاند. بسياري از تلاشها براي مذاكره به دليل تقاضاي دولتها جهت دريافت سهام رايگان، فروش اجباري محصولات به دولت مركزي، الزام به پرداخت پاداش، تحميل تعهدات گسترده اجتماعي، پاسخگویي خسارات زيستمحيطي قبلي و غيره عقيم مانده است.
چنانچه از روندهاي گسترده سياستي ذكر شده در مورد چهار دسته كشورهاي مختلف برميآيد، هر دسته شرایط خاص خود را دارد. در بخش بعدي نگاهي به مسایل مختلفي كه سياستهاي معدني يك كشور را رقم ميزنند خواهيم پرداخت.
2 سياست معدني
2-1 نقش و اهميت سياستهاي ملي معدني
هر كشور سياستهاي معدني خاص خود را دارد. در برخي موارد اين سياستها به صورت سندي مجزا تدوين شدهاند، ليكن در اغلب كشورها سرمايهگذاران مجبور به تفسير سياستها از منابع مختلف اطلاعاتياند. كشورهایي كه سياست معدني مدوني دارند عبارتند از كانادا، هند، مالزي، پاكستان، سييرا لئون و غيره.
سند سياستي مدون و مجزا، ابزار نظارتي سودمندي را فراهم ميكند كه دو كاركرد اصلي دارد. اولاً مباني روشني از انتظارات و نگرشهاي دولت نسبت به صنايع معدني را ارایه ميدهد و ثانياً رهنمودهاي كلي قانونگذاري و نظارتي را در اختيار دولتمردان ميگذارد. بخش بعدي به تبيين و واكاوي اهداف مختلفي كه دولتها بهعنوان قسمتي از سند ملي سياست معدني خود يا قوانين ديگر سندي درخصوص بخش معدن دنبال ميكنند، ميپردازد.
2-2 اهداف سياستهاي معدني
بهدليل منحصربهفرد بودن شرایط هر كشور، اهداف سياستهاي معدني ملي در كشورهاي مختلف بسيار متفاوت است. كشورهاي فقير در منابع معدني كه به نهادههاي معدني قابلتوجهي نياز دارند (همچون ژاپن، كرهجنوبي و تايوان) طبيعتاً اهداف متفاوتي از كشورهاي غيرصنعتي غني از منابع معدني (همچون گينهنو پاپوآ و كنگو) دارند. همچنين، توليدكنندگان عظيم مواد معدني كه تقاضاي داخلي بالایي دارند (همچون برزيل، چين، هند و ايالات متحده) سياستهاي خاص خود را دارند.
باآنكه سياستهاي معدني هر كشور منحصربهفرد است، اما دستهبندي كلي موضوعات مطروحه در سياستهاي مختلف امكانپذير است. درمجموع ميتوان موضوعات مختلف سياستگذاريهاي معدني را تحت 6 سرفصل گستره (Scope)، حاكميت (Sovereignty)، اقتصاد (Economics)، كيفيت زندگي (Quality of Life)، چارچوبهاي مقرراتي (Legislative Framework) و سازمانهاي نظارتي (Regulatory Agencies) طبقهبندي نمود. مثالهایي از موضوعات هر سرفصل بههمراه جهتگيريها و پيشنهادات مربوطه در ذيل ارایه ميشود.
2-2-1 گستره
الف - انواع فعاليتهاي معدني
توليد كالاهاي معدني شامل انجام يك يا چند مرحله از فعاليتهاي ذيل است: اكتشاف، استخراج (همچون برداشت كاني حاوي مس)، كانهآرایي (Beneficiation) يا ديگر فرآوريهاي اوليه (همچون توليد كنسانتره مس)، تبديل به ماده خام (همچون ذوب يا تصفيه فلز مس)، تبديل به ماده واسط (همچون روزنراني سيمهاي مسي) و توليد كالاي نهایي (همچون توليد سيم مسي با پوشش عايق). اغلب سياستهاي معدني تنها 3 مرحله اول را دربرميگيرند و مابقي مراحل به سياستهاي صنعتي مربوط ميشود. سند سياست معدني بايستي بهروشني مراحل توليد مشمول خود را بيان دارد.
ب – انواع مواد معدني
بسيار ديده شده كه برخي از مواد معدني از سياستهاي معدني كلي مستثني ميشوند. معمولترين مورد آب است كه چارچوب سياستي مختصبهخود را دارد. كانيهاي انرژيزا همچون نفت، گاز و زغالسنگ نيزمعمولاً تحت نظارت سياستهاي مجزایي هستند. بهدليل مشكلات بهداشتي و امنيتي، كانيهاي راديواكتيو نيز مشمول قوانين ويژهاي هستند. بهندرت كانيهاي صنعتي همچون شن، ماسه، رس و سنگهاي تزیيني نيز مجزا درنظر گرفته ميشوند. سياستهاي معدني ميبايست بهوضوح تمامي موادي را كه شامل ميشود، مشخص نمايد.
ج - ارتباط سياستهاي معدني با ديگر سياستهاي ملي
چارچوب سياستي ملي معمولاً اجزاي متعددي دارد كه با يكديگر مرتبطاند. بهعنوان مثال، يك معدن طلا ميتواند از سياستهاي معدني، آبي، كاري، ارزهاي خارجي، تراز تجاري، حفاظت زيستمحيطي و غيره تأثير پذيرد. درحاليكه چنين سياستهایي ميبايست مكمل و متمم يكديگر باشند، بروز تناقض و تضاد ميان آنها دور از انتظار نيست. تصميم درخصوص ارجحيت يك سياست در هر يك از مواد معدني مختلف بسيار دشوار است و لازم است تا ارتباط با ديگر سياستها بهروشني در سياستهاي معدني ذكر شود.
2-2-2 حاكميت
الف – نقش دولت در تصميمگيري درخصوص سرمايهگذاري
تقريباً در تمامي كشورها دولت در تصميمگيريهاي سرمايهگذاري بخش معدن نقش دارد. در مواردي كه فعاليتهاي معدني مستقيماً بهوسيله دولت (بهواسطه بنگاههاي دولتي) انجام ميشود، دولت ركن اصلي بهحساب ميآيد و چنانچه بخش خصوصي مسوول فعاليتهاي معدني باشد، باز هم دو وظيفه مهم بر عهده دولت است. يكم، دولت وضعكننده چارچوبهاي قانوني و اقتصادي تأثيرگذار بر سرمايهگذاريهاي بخش خصوصي است و درنتيجه برخي شرایط سرمايهگذاري را بهطور مستقيم يا غيرمستقيم تعيين ميكند. دوم، دولت معمولاً نقش نگهبان را داشته و بدون جلب رضايت آن (در قالب پروانه، اجارهنامه، مجوز يا امتياز اعطایي) امكان سرمايهگذاري وجود ندارد.
ب – نقش بنگاههاي دولتي
بخش اصلي سياستهاي معدني معطوف ميزان دخالت مستقيم دولت در اكتشاف، استخراج و فرآوري است كه بحثهاي فراواني در خصوص آن وجود دارد. همواره استدلالهاي مختلفي براي مشاركت مستقيم دولت در فعاليتهاي معدني (از مالك اصلي منابع در نظامهاي اقتصادي سوسياليستي گرفته تا دلايل سادهتري همچون خودكفایي، حاكميت، اشتغال و تجهيز منابع) ارایه شده است.
ريسك و رقابت بالاي دخيل در امور اكتشاف و استخراج باعث دوري جستن بنگاههاي دولتي طي دهه 1990 ميلادي از اينگونه فعاليتها گرديده است. بسياري از دولتها سياستهاي خصوصيسازي در اين رابطه پيشگرفتهاند و مالكيت بنگاههاي مشغول به اين امور را به بخش خصوصي واگذار نمودهاند. مثالهایي از اين دست عبارتند از آرژانتين، برزيل، زامبيا، بريتانيا، پرو، بوليوي و شيلي.
درحاليكه روند عمومي حكايت از واگذاري فعاليتهاي اكتشافي و استخراجي به بخش خصوصي دارد، استثنائات فراواني نيز وجود دارند. در كشورهاي سوسياليستي (همچون چين، كوبا و كره شمالي)، كشورهاي درحالگذار (همچون قزاقستان، ازبكستان، لهستان، اوكراين، روسيه و ويتنام) و كشورهاي نگران از خودكفایي (همچون هند) و درآمد (همچون برمه) فعاليتهاي قابلتوجه بنگاههاي دولتي در زمينه معادن ادامه يافته است.
تصميم در مورد سوق بهسمت مالكيت خصوصي در فعاليتهاي معدني بهسختي قابل اجراست. در حركت بهسمت اتكاي كمتر به بنگاههاي دولتي، سياستهاي دولت بايستي رويكردي دومرحلهاي داشته باشد. مرحله اول شامل اعطاي مجوز و ترغيب مالكيت خصوصي در سرمايهگذاريهاي جديد معدني است. مرحله دوم كه بسيار سختتر است، انتقال عمليات موجود بهخارج از حيطه دولت است. بنگاههاي دولتي بهندرت اهدافي مشابه بنگاههاي خصوصي دارند. زماني كه اهداف تغيير كند، تأثير آن بر جوامع محلي – رأيدهندگان – چشمگير خواهد بود. ممكن است برخي فعاليتها تعطيل شده و تعديل نيروي فراواني صورت گيرد. همچنين احتمال توقف فعاليتهاي موسسات اقماري همچون مدارس، مهدهاي كودك، خانههاي سازماني و كارگاههاي كوچك نيز وجود دارد.
ج – مالكيت معدن
در تمامي كشورها (بهجز ايالات متحده و آفريقاي جنوبي) معادن به دولت تعلق دارد. اين مالكيت از طريق فرآيندهاي حقوقي متعددي قابل واگذاري به بخش خصوصي است و يكي از كاركردهاي سياستهاي معدني تبيين اين فرآيندها است. در برخي از كشورها مالكيت معدن همزمان با صدور مجوز معدن منتقل ميشود و در برخي ديگر اين انتقال با آغاز استخراج يا پرداخت ماليات بر ميزان برداشتشده انجام ميپذيرد.
اغلب معادن بزرگمقياس براي تامين مالي در رهناند و موضوع مالكيت معدن بر تصميم وامدهندگان تأثير ميگذارد. اگر در زمان تقاضاي تسهيلات كانيها در مالكيت معدن نباشند، امكان بهوثيقه گذاشتن ذخيره معدن در قبال تسهيلات دريافتي وجود ندارد.
د – مشاركت خارجي
سوال اصلي در ارتباط با مشاركت خارجيان در بخش معدن آن است كه آيا دولت اين اجازه را ميدهد و در صورت مثبت بودن پاسخ، آيا خارجيان نيز از مقررات مشابهي همچون اتباع آن كشور تبعيت ميكنند يا خير؟ پاسخ تمامي اين سوالات ميباست در سياستهاي معدني درج شود.
ﮪ - ميزان بهره مالكانه دولت (بهعنوان ابزار مالكيتي-نظارتي)
سياستهاي معدني بايستي بهوضوح درخصوص نحوه دريافت بهره مالكانه از يك فعاليت معدني توسط دولت و مرحلهاي از فعاليت كه طي آن دولت قصد دريافت سهم خود را دارد، اظهارنظر نمايد. درحاليكه دولت ميتواند بهره مالكانه خود را از محل سود سهام دريافت كند، اما هدف غالب كشورها از حفظ بخشي از سهام معادن كسب درآمد نيست؛ دولتها بهراحتي و با ريسك بسيار پایينتري ميتوانند از طريق اخذ ماليات به كسب درآمد بپردازند. حفظ بخشي از سهام توسط دولتها بيشتر بهعنوان نمادي از اعمال حاكميت و نظارت ايشان درنظر گرفته ميشود. دولتها از طريق مشاركت فعال يا غيرفعال در طرحهاي معدني نشان ميدهند كه ميراث ملي آنان توسط خارجيان استثمار نميشود.
گرچه روند معمول در دهه 1990 ميلادي حكايت از عدم مشاركت دولتها در سرمايهگذاريهاي معدني دارد، اما استثنائاتي نيز وجود داشته است. براي دولت گينهنو پاپوآ اين امكان وجود دارد كه بخشي از سهام طرحهاي بزرگ معدني را با پرداخت وجه بدست آورد. دولت مالي نيز قادر است تا بخشي از سهام طرحهاي معدني را در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران در ابتدا تملك كند. در كشور غنا و ديگر كشورهاي آفريقایي فرانسهزبان، دولت سهام رايگان در تمامي سرمايهگذاريهاي معدني دريافت ميكند.
درصورتيكه قوانين دولت را ملزم به دريافت سهمي از فعاليت معدني كرده باشد، سياست معدني كشور ميبايست حداكثر ميزان اين سهم، مرحلهاي از فعاليت (اكتشاف، توسعه يا استخراج) كه تسهيم طي آن صورت ميگيرد، ماهيت بهره مالكانه و نحوه ارزشگذاري آن را مشخص نمايد.
سه نوع اصلي از مشاركت الزامي دولتها در سهام طرحهاي معدني وجود دارد كه عبارتند از تملك سهام با پرداخت وجه (Paid Equity)، در مقابل ديون آتي سرمايهگذاران (Carried Interest Equity) و
رایگان (Free Equity). نوع اول (پرداخت وجه) حالتي است كه دولت به ميزان سهام خود در تمامي ريسكها، هزينهها و سود عمليات معدنكاري مشاركت دارد. نوع دوم (سهم در مقابل ديون آتي) كمي پيچيده است. دولت بهنوعي سهامدار طرح است. ليكن كليه هزينههاي طرح در ابتدا توسط سهامداران غيردولتي پرداخت ميشود و بازپرداخت به ايشان از سود سهام دولت در آينده انجام خواهد گرفت. معمولاً مابين پرداخت سهم دولت از ديون اوليه توسط سهامداران غيردولتي و بازپرداخت آن توسط دولت فاصله زماني قابلتوجهي وجود دارد. اگر در موافقتنامه فيمابين ارزش زماني پول لحاظ شده باشد، بدهي دولت به ديگر سهامداران با درنظرگيري نرخ سود ثابت يا متغييري پرداخت خواهد شد و درصورتيكه ارزش زماني پول لحاظ نشده باشد، پرداختهاي اوليه توسط سهامداران غيردولتي جهت پوشش سهم دولت در عمل بهعنوان وام بدون بهره به دولت ديده ميشود. نوع سوم سهام رايگان است كه دولت بخشي از درآمد و مديريت طرح معدني را بدون دخيلشدن در ريسكها و ديون آن تملك ميكند. روشهاي مختلفي براي انجام هر يك از سه نوع مذكور وجود دارد.
و – سرمايهگذاري مشترك محلي يا ديگر التزامات سرمايهگذاران
درصورتيكه كشور اجباري به مشاركت دولت نداشته باشد، ممكن است مشاركت بنگاههاي خصوصي محلي را الزامي كند. گرچه بهندرت، اما برخي از كشورها براي جلوگيري از انتقاد استثمار ثروتهاي معدني ملي توسط عوامل خارجي به چنين اقدامي متوسل ميشوند. همچنين در اغلب كشورها، مشاركت بخش خصوصي محلي بهعنوان متنوعسازي اقتصاد و انتقال فناوري و مهارت به شركتهاي داخلي درنظرگرفته ميشود. سياستهاي معدني بايستي الزامات مشاركت بنگاههاي محلي را تبيين كند.
يكي از موانع معمول بر سر راه اعمال سياست الزام به مشاركت محلي، مشكل شركتهاي معدني خارجي در يافتن شريك متمول و مناسب محلي است. درصورت عدم وجود بازار بورس محلي، شركت معدني قادر عرضه عمومي سهام خود نخواهد بود. بهعلاوه، در اغلب بازارهاي سهام تنها شركتهاي فعال، باسابقه و سود ده اجازه عرضه دريافت ميكنند.
درصورتيكه سياست كشور مشاركت محلي بيش از 50 درصد را الزام دارد، اغلب شركتهاي معدني فرامليتي از سرمايهگذاري سرباز ميزنند. هيات مديره اين شركتها معمولاً از مشاركت در طرحهایي كه قدرت نظارت مديريتي نداشته باشند، استنكاف ميكنند. با آنكه راههاي متعددي براي قطع ارتباط سهام و نظارت وجود دارد (همچون استفاده از انواع سهام فاقد راي) معمولاً اين دو با يكديگر در ارتباطاند. زماني كه در ابتداي دهه 1990 ميلادي كشورهاي آمريكاي جنوبي عضو معاهده آند قانون مشاركت محلي حداكثري را لغو نمودند، سرمايهگذاري توسط شركتهاي معدني خارجي بهشدت بالا رفت. همچنين، زماني كه برزيل و فيليپين اجازه مالكيت 100 درصدي به شركتهاي خارجي دادند، سرمايهگذاري در بخش معدن بهنحو چشمگيري افزايش يافت.
درعينحال شركتهاي معدني برداشتي منفي از الزام به مشاركت حداقلي محلي ندارند. در مطالعهاي كه در سال 1992 ميلادي توسط سازمان ملل متحد صورت گرفت بيش از نيمي از شركتهاي معدني فرامليتي الزام به داشتن شريك محلي حداقلي را عاملي بازدارنده ندانستند.
2-2-3 اقتصاد
الف – انواع، سطوح و ميزان عوارض
سياست معدني ميبايست انواع مختلف عوارض پرداختي توسط يك طرح معدني را معرفي و تبيين نموده و انواع اصلي مشوقها و تخفيفهاي ممكن براي محاسبه درآمدهاي مشمول ماليات را برشمارد. عوارض و مالياتهاي وضع شده عبارتند از ماليات بر درآمد؛ ماليات حقالامتياز؛ بخشودگيهاي مالياتي ناشي از پرداخت سود سهام، سود تسهيلات و خدمات مشاورهاي؛ عوارض بهرهگيري از زمين؛ عوارض اعطا و تمديد امتياز؛ ماليات بر ارزش اموال؛ و ماليات بر دستمزد پرداختي.
بحث بر سر دريافتكننده درآمدهاي مالياتي روزبهروز افزايش مييابد. نياز به تخصيص مستقيم يا غيرمستقيم درصد بالاتري از درآمدهاي مالياتي به جوامع و مردمي كه مستقيماً از عمليات معدني متاثر شدهاند، درحال افزايش است. در كشورهایي كه حكومت فدرال دارند همواره نزاعي بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي بر سر تقسيم صحيح درآمدهایي از اين دست وجود داشته است. در سالهاي اخير با فعاليت و حمايت سازمانهاي مردم نهاد بهنفع جوامع و مردم متأثر، بحثها داغتر شده است. البته شركتهاي معدني با نحوه توزيع درآمدهاي مالياتي مشكلي ندارند و بعضاً از هزينه كردن آن بهنفع مردم حمايت هم ميكنند؛ نگراني اصلي شركتها مجموع عوارض پرداختي است و نه نحوه توزيع آن.
ب – محدوديتها، هزينهها و مشوقهاي صادراتي
سياستهاي صادراتي يك كشور نيز بايستي در سياستهاي معدني منعكس گردد. درگذشته بسياري از كشورها انواع مختلفي از محدوديتها يا عوارض صادراتي را براي مواد معدني صادره درنظر ميگرفتند و با هدف حمايت از صنايع پایيندست، عوارض صادراتي بالاتري براي كانسنگ خام و كنسانتره بهنسبت فلزات و مواد نيمهساخته اعمال ميكردند؛ صادرات كانيهاي استراتژيك اقتصادي با هدف دستيابي به خودكفایي ممنوع، محدود يا باعوارض بسيار بالا همراه بود؛ در برخي موارد همچون قلع، امكان لغو سهميههاي صادراتي ملي وجود داشت؛ بسياري از دولتها اجازه صادرات طلا را نميدادند و توليدكنندگان ملزم به فروش آن به بانك مركزي يا ديگر سازمانهاي دولتي بودند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي اغلب محدوديتهاي صادراتي مذكور حذف يا بهنحو قابلملاحظهاي كاهش يافت. اين امر عمدتاً ناشي از جهانيسازي بازارهاي كالا طي دهه 90 ميلادي بود كه باعث كاهش نظارت و عوارض صادراتي براي تمامي كالاها گرديد. برخي كشورها كه هنوز به دنبال ارزش افزوده مواد معدني از طريق فرآوريهاي پایيندست هستند رويكرد خود براي تشويق شركتها بر فرآوري محلي را از اعمال جريمه به ايجاد مشوقهاي اقتصادي تغيير دادهاند. بااينحال تجارت صادراتي كانيهاي راديواكتيو در برخي كشورها تحت نظارت شديد دولت است.
ج – محدوديتها و هزينههاي واردات
جهانيسازي اقتصاد بينالمللي بر محدوديتها و هزينههاي واردات كانيها و محصولات مورداستفاده در توليد آنها نيز تأثير داشته است. در گذشته برخي دولتها سطح بالایي از عوارض را براي كالاهاي معدني وارداتي با هدف حمايت از توليدكنندگان داخلي درنظر ميگرفتند كه اين امر به خودكفایي و توسعه صنايع تازهتأسيس در فضایي كمتر رقابتي منجر گرديد؛ بهعلاوه، در كشورهایي كه بخش معدن از حجم قابلتوجهي برخوردار بود، دولتها عوارض بسيار بالایي را براي نهادههاي توليد (ابزار و ادوات حفاري و استخراج، قطعات يدكي ماشينآلات و غيره) با هدف توسعه بوميسازي اين كالاها اعمال ميكردند. در سالهاي دهه 1990 ميلادي محدوديت و هزينه واردات در اغلب كشورها حذف يا بهطور قابلملاحظهاي كاهش يافت. در كشورهایي كه هنوز عوارض گمركي براي ابزار سرمايهاي وجود دارد، اغلب ميتوان از نوعي معافيت در طول مدت معيني از ساخت يا توسعه طرح بهرهمند شد. سياست معدني ميبايستي سياستهاي وارداتي كشور را كه بهنوعي بر توليدكنندگان و واردكنندگان مواد معدني تأثير ميگذارد، در خود لحاظ نمايد.
د – نقش در توسعه اقتصادي
معدن ميتواند نقش مهمي در توسعه اقتصادي كشور ايفا كند. در سطح محلي، احداث معدن، زيرساختهای جديدي همچون راه، برق، مدرسه و امكانات پزشكي را فراهم مينمايد و بهطور مستقيم و غيرمستقيم اشتغال ايجاد ميكند. عليرغم آنكه معدن باعث بهبود چشمگير اقتصاد محلي ميشود، اغلب باعث اثرات و تغييرات مهمي در نظم اجتماعي موجود و اقتصاد سنتي نيز ميشود. تعطيلي معدن باعث بيكاري بسياري از افراد و حذف بنگاههاي وابسته ميشود.
در سطح ملي نيز درآمدهاي مالي از بخش معدن به خزانه دولت سرازير شده و امكان تسريع در امر توسعه را فراهم ميكند. درعينحال چنانچه بخش معدن تأمينكننده قسمت اعظم درآمدهاي مالي كشور باشد، آنگاه عوامل بازار همچون نوسانات قيمت باعث بيثباتي بودجه كشور ميشود.
درصورتيكه درآمدهاي حاصل از بخش معدن براي كارهاي هزينهبر مصرف شود (همچون افزايش اشتغال دولتي يا برنامههاي رفاه اجتماعي)، آنگاه با سقوط بازارهاي معدني دولت دچار كسر بودجه مقطعي ميشود.
شواهد متناقضي از توسعه آهستهتر كشورهاي داراي بخش معدني عظيم بهنسبت ديگر كشورها در دست است. اقتصاددانان بهاتفاق عقيده دارند كه در اقتصادهاي مبتني بر منابع طبيعي، بخش اعظم درآمدهاي دولت بايستي به سمت هزينههاي سرمايهاي در زيرساختها يا توسعه تنوعسازي اقتصاد هزينه شود. از طرف ديگر توسعه بخش معدني عظيم بر سرمايه و تخصص دراختيار ديگر بخشهاي اقتصادي اثر ميگذارد – بهكارگيري سرمايه و تخصص در بخش معدن باعث محروميت ديگر
بخشهاي اقتصادي ميشود.
سرمايهگذاري در بخش معدن اثرات توسعهاي محلي و ملي دارد و دولتها را قادر به اتخاذ سياستهاي متنوعي براي جهتدهي يا تسريع توسعه ميسازد كه مثالهاي آن در ذيل ميآيد.
برخي دولتها سياستهاي «بوميگرا» درخصوص كالاها و خدمات اتخاذ مينمايند تا ارتباط با ديگر بخشهاي اقتصادي را تقويت كنند. بهعنوان مثال، در قراردادهاي كشور اندونزي درصورت كيفيت مطلوب و قيمت رقابتي كالاها و خدمات محلي، معادن ملزم به بهرهگيري از ظرفيتهاي محلي بوده و اجازه واردات ندارند. مثال ديگري از ارتباط اقتصادي زماني است كه دولت معدن را ملزم به تهيه مايحتاج غذایي خود از جوامع مجاور ميسازد.
اغلب معادن در نواحي دورافتاده و محروم واقعاند. در عمليات بزرگمقياس معدني بعضاً دولت حكم ميكند كه اجراي طرح هماهنگ با طرحهاي توسعه محلي و در جهت بهبود آنها بهپيش رود. بهعنوان مثال، معدن مس و طلاي OK Tedi در گينهنو پاپوآ در هماهنگي با دولت اقدام به سرمايهگذاري بزرگي جهت ايجاد راه دسترسي معدن كرد و از اين طريق دسترسي به ناحيهاي دورافتاده جهت ديگر فعاليتهاي اقتصادي را نيز فراهم نمود. همچنين، احداث هماهنگ راه دسترسي معدن Mamut در بورنئوي مالزي نهتنها ارتباط پارك ملي محبوب كوه كينابالو كه راهيابي محصولات كشاروزي و صنايعدستي روستایيان به بازارهاي شهري را باعث گرديد.
سياستهاي معدني بايستي حدود تعهدات شركتهاي معدني در كمك به توسعه محلي را بهوضوح تيببن كند.
ﮪ - الزام به ايجاد اشتغال
مفهوم «بوميگرایي» در مورد اشتغال در بخش معدن نيز كاربرد دارد. معمولاً در مرحله اكتشاف الزامي درخصوص بهكارگيري بوميان يا ديگر اتباع كشور وجود ندارد اما ممكن است در مرحله استخراج و همچنين در عمليات فرآوري پایيندست اين امر اجباري باشد. اين الزام ممكن است مستقيماً در قانون يا قرارداد ذكر شود يا بهصورت غيرمستقيم از طريق دستورالعملهاي مجوز كار اعمال گردد. استفاده از نيروهاي تخصصي-فني (بهخصوص حسابداران، زمينشناسان و مهندسان) در برخي كشورها همچون لهستان مستلزم تأييد حرفهاي ايشان و داشتن پروانه كار از سوي موسسات محلي است.
روش معمول در دستيابي به اشتغال «بوميگرا» در طرحهاي معدني عظيم قابل بازنگری (Negotiated)، ايجاد سهميه زمانبندي شده براي بهكارگيري گروههاي مختلف كارگري است بهنحوي كه تعداد مجاز نيروي خارجي در هر گروه بهمرور زمان كاهش مييابد. اين امر معمولاً با طرح آموزش كارگران محلي معدن همراه است كه سالانه توسط دولت بررسي و تصويب ميشود (در اندونزي و گينهنو پاپوآ اين گونه عمل ميشود).
توسعه معدن ميتواند به ايجاد فرصتهاي شغلي جديدي انجاميده و باعث مهاجرت كارگران از بخشي به بخش ديگر كشور شود كه اين مساله ممكن است باعث ناخشنودي جوامع مجاور معدن گردد. اگراين كارگران از طبقه اجتماعي، قوم يا مذهب ديگري باشند، مساله حادتر ميشود. از اين رو برخي دولتها با تحميل شرایط و محدوديتهاي خاص استخدامي براي معادن، سعي در نظارت يا به حداقلرساندن مسایل ناشي از مهاجرت ميكنند.
و – محافظت از منابع و كارآمدي
در اغلب كشورها منابع معدني به دولت تعلق دارد و اين امر بدان معناست كه وظيفه مباشرت در توسعه كارآمد منابع بر عهده دولت است. حدود دخالت دولت در تصميمگيري درخصوص توليدات معدن، درصورتيكه اجازه آن داده شود، بايستي توسط سياست معدني تبيين شود. در اغلب كشورها اندازه معدن، طول عمر، و عيار حد كانسنگ بدون هرگونه دخالت مستقيم دولت توسط شركتهاي معدني تعيين ميشود. ليكن برخي كشورها نقش فعالتري براي خود قایل ميشوند تا از توسعه بههنگام و صحيح معدن و استخراج بهينه كانسنگ (از ديدگاه دولت) اطمينان يابند. دخالت دولت معمولاً از اقداماتي همچون جدايش پرعيارها (High-grading) – برداشت پرعيارترين كانسنگها و دور ريختن كمعيارهاي غيراقتصادي - جلوگيري ميكند.
كشورهایي كه سياستهاي مداخلهجويانه را دنبال مينمايند معمولاً با بهرهگيري از قانون معدن و استفاده از طرحهاي معدني تصويب شده و مطالعات امكانسنجي به اين اقدامات دست ميزنند. شركت معدني ملزم به ارایه طرح معدن پيش از دريافت مجوز استخراج است. اين طرح عمر معدن، برنامه توليد سالانه و عيار حد براي استخراج را به دولت پيشنهاد ميدهد و دولت اختيار قبول يا رد طرح ارایه شده را دارد. پس از توافق طرفين درمورد طرح معدن، دولت مجوز بهرهبرداري را مشروط به رعايت شرایط توليدي مندرج در طرح صادر مينمايد. هرگونه انحراف از طرح ميبايستي متعاقباً توسط دولت تصويب شود. در مورد قراردادهاي معدني قابلبازنگري (Negotiated) نيز امكان درج جزیيات الزامات توليد در قرارداد وجود دارد. روند معمول طي دهه گذشته ميلادي كاهش رويكرد مداخلهجويانه دولتها در امور معادن و واگذاري تصميمگيري در ارتباط با توليد به شركتهاي معدني بوده است.
ز – كاربري زمين
معدنكاري از انواع كاربريهاي زمين بهشمار ميآيد و اكتشاف، ابزاري براي تعيين اين نوع از كاربري زمين محسوب ميشود. پس از آغاز فعاليتهاي معدني در قطعهاي از زمين، تمامي ديگر كاربردهاي اقتصادي آن زمين متوقف يا ممنوع ميشود. درنتيجه سياستهاي دولت در ارتباط با مسایل كاربري اقتصادي زمين بيشتر معطوف به مرحله استخراج است تا اكتشاف. جداي از ملاحظات زيستمحيطي، دو نگراني عمده دولتها در ارتباط با كاربري زمين عبارتند از درآمد و غرامت.
اغلب دولتها مالياتي براي كاربريهاي مختلف زمين اخذ ميكنند. درحقيقت از هر فعاليت بر روي زمين (كشاورزي، صنعتي، معدني) بهنوعي عوارض دريافت ميشود. مرسومترين شكل ماليات كاربري زمين بر اساس مساحت قطعه موردنظر ضربدر رقمي ثابت برحسب نوع فعاليت اقتصادي بهصورت سالانه تعيين و اخذ ميشود. نوع ديگري از عوارض كه بعضاً توام با ماليات كاربري اخذ ميشود براساس ارزش برآورد شده زمين يا مستغلات است.
مسایل مربوط به غرامت زماني مطرح ميشود كه نهشته مورد نظر بر روي زميني واقع باشد كه استفاده اقتصادي آن مغاير با معدنكاري است. مهمترين مشكل دولت در اين خصوص تعيين اولويت كاربري زمين است. اين امر بايستي بهوضوح در سياستها و قوانين زمين يا معدن ذكر شده باشد.اگر بهرهبردار زمين حق قانوني استفاده از زمين را دراختيار داشته باشد، اغلب نظامهاي حقوقي شروع معدنكاري را منوط به پرداخت غرامت بهوي ميدانند. درصورتيكه امكان توافق محرمانه بين معدنكار و بهرهبردار زمين وجود نداشت، بايستي غرامت پرداختي را از طريق ابزاري كه در سياست معدن پيشبيني شده محاسبه و از منابعي كه در قانون معدن يا زمين تعيين شده پرداخت نمود.
2-2-4 كيفيت زندگي
الف – اثرات اجتماعي
معدن ميتواند اثرات اجتماعي عظيمي بر جوامع و مردم محلي داشته باشد. بسته به نظر كارشناسان برخي از اين اثرات مثبت و برخي ديگر منفي ارزيابي ميشوند. بهعنوان مثال، اگر معدن در يك ناحيه كشاورزي محروم و فقير واقع باشد، زنجيره اقتصادي پديد آمده از طريق دستمزد و خريد توسط پرداختهاي معدن ميتواند تحولات چشمگيري در نظامهاي ارزشي سنتي ايجاد نمايد. برخي از كارشناسان حركت به سمت اقتصاد پول-محورتر را تحولي مثبت و برخي ديگر از آن بهعنوان تباهي زيانبار بافت و ميراث فرهنگي ارزيابي ميكنند. دولتهایيكه فعاليتهاي معدني را داراي اثرات مثبت ميدانند سياستهایي اتخاذ مينمايند تا ارتباط جامعه محلي با معدن را به حداكثر برسانند، درحاليكه خوف از عواقب اثرات اجتماعي باعث گرديده تا ديگر دولتها معادن را بهصورت محصور (و تنها با ارتباط هوایي خارجي) اداره نمايند.
كاركنان معادن را اغلب مردان جوان مجرد تشكيل ميدهند و با افزايش نيروي كار جديد كه دستمزدي بالاتر از نياز روزمره خود دارند امكان شرب خمر، فحشا و قمار افزايش يافته و احتمال پديدآمدن جوامع حاشيهنشين وابسته بالا ميرود. درصورت توجه دولت و شركت معدني، مشكلات از اين دست قابل پيشگيري است.
يكي از بزرگترين اثرات معدن بر جوامع و مردم برهم خوردن روابط اقتصادي و خدماتي پس از تعطيلي معدن است. برخي از افراد و كسبه بهمرور زمان به معدن وابستگي يافته و درصورت تعطيلي آن متضرر ميشوند. كانيها اقلام مصرفي بوده و ذخيره هر معدني روزي بهاتمام ميرسد. امروزه روند واضح سياستها بهسمت رويكرد تنظيمشده و بابرنامه به تعطيلي است.
ب – محيطزيست
مسایل زيادي در ارتباط با معدن و محيطزيست وجود دارد كه در اين قسمت برخي از سياستهاي كليدي بهطور خلاصه بيان ميشود. براي توصيف كامل مسایل زيستمحيطي ناشي از فعاليتهاي معدني، منابع و مآخذ متعددي موجود است.
از ديدگاه سياستي، چالشهاي زيستمحيطي از سه دسته كلي معادن ناشي ميشوند: معادن متروكه، معادن فعلي و معادن آتي. هر يك از دستههاي مذكور رويكردهاي مقرراتي خاص خود را ميطلبد.
معادن متروكه مشكلات عديدهاي از جمله ذهاب اسيدي، تخريب سد پسماندها، گودالها و دالانهاي روباز و غيره را بههمراه دارند. از آنجایيكه اين معادن فاقد بهرهبردارند، سياستهاي دولت براي هزينهكردن و رفع معضلات بهنحوي محدود ميشود. جهت رفع معضل دولت ميتواند به وارثان شركت مراجعه كند (درصورتيكه قابل رديابي باشند)، ازطريق بودجه عمومي منابعي را براي اين امر درنظر گيرد، يا هزينهها را برآورد كرده و تحت عنوان هزينههاي خاص از ديگر معادن درحال بهرهبرداري اخذ نمايد.
زمانيكه معدني احداث و فعال ميشود، امكان استقرار فناوري جديد يا روش بهرهبرداري جايگزين وجود ندارد. بهعنوان مثال، پس از پر شدن درياچه پسماند امكان روكش كردن بستر آن ديگر وجود ندارد. درنتيجه سوالات اساسي كه در ارتباط با سياستهاي معدني پديد ميآيد آن است كه چه الزامات جديدي را ميتوان و بايستي براي فعاليتهاي جاري درنظر گرفت و آيا اين الزامات ميتواند با آنچه براي معادن جديد درنظر گرفته ميشود متفاوت باشد.
ديگر چالش پيشروي سياست معدني تصميم درخصوص سازمان دولتي مسوول براي اعمال نظارتهاي زيستمحيطي بر معادن است. تلاش كشورهاي توسعهيافته جهت اعمال قوانين زيستمحيطي از طريق وزارتي بهنام وزارت محيطزيست بهدليل نبود بودجه كافي، كارشناس زبده و آموزش مناسب بهكندي بهپيش ميرود. از آنجایيكه معمولاً معادن از مراكز شهري فاصله دارند، هزينههاي نظارت و بازرسي بسيار بالایي را به سازمان مسوول تحميل ميكنند. همچنين معادن خطرات زيستمحيطي خاص خود را دارند كه نيازمند كارشناسان زبده است. گرچه استفاده از كارشناسان اداره معادن بهعنوان ناظر و بازرس مزيت منحصربه فردي دارد، اما اين افراد معمولاً نگرشي همسوي صنايع معدني دارند.
همواره دو سياست زيستمحيطي براي دولتها وجود داشته است: اتخاذ رويكردي دستوري-نظارتي و اخذ جريمه جهت اعمال سياستهاي زيستمحيطي؛ يا ارایه مشوقهاي اقتصادي براي ترغيب شركتها به مشاركت خودجوش.
2-2-5 چارچوب مقرراتي
مسایل مقرراتي مختلفي را ميتوان در سياستهاي معدني ملي گنجاند. بسياري از مسایل اصلي در اين قسمت مورد بحث قرار ميگيرد و مابقي مسایل كه به جزیيات ميپردازد در قسمتهاي بعدي كه در زمينه قوانين و موافقتنامههاست بررسي ميشوند.
الف – قوانين اتلاقپذير
سياستهاي معدني بايستي قوانين اصلي كه جهت تنظيم بخش معدني وضع شده را تبيين نموده و اصول كلي براي تعيين ارجحيت قوانين بر يكديگر را (درصورت بروز مغايرت حقوقي) برشمارد. در مواردی كه هم قوانين دولت مركزي و هم قوانين دولتهاي محلي كاربرد دارند، شناخت و تبيين موضوعات مرتبط در سطوح مختلف دولت نيز بايستي مشخص گردد.
ب – رويكرد نظارتي به حقوق اكتشافي و معدني
اغلب سياستهاي معدني ملي راهكارهاي اصلي جهت اعطاي امتياز اكتشاف و استخراج را توصيف ميكنند. انواع و اهداف اسناد مختلف همچون پروانه، اجارهنامه، امتياز و مجوز در سياستهاي معدني ذكر شده و قوانين اتلاقپذير هر دسته بهوضوح توضيح داده ميشود. درصورتيكه تفاوت قوانين براي مقياسهاي مختلف عملياتي مدنظر باشد، اين امر ميبايستي بهروشني بيان شود.
يكي از مشكلترين جنبههاي مقرراتي بخش معدن، فعاليتهاي كوچكمقياس است. اين دست از فعاليتها در بسياري از كشورها تا چندي پيش غيرقانوني محسوب ميشد. ليكن درك جنبههاي ارزشمند و خطرات بالقوه فعاليتهاي كوچكمقياس در اقتصادهاي محلي روند چشمگيري داشته است. درعينحال تلاش جهت قانونمند كردن اينگونه فعاليتها نتايج مختلفي دربر داشته است.
ج – اولويت تقاضاهاي اكتشافي و معدني
نظامهاي مقرراتي متعددي براي اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي مورد استفاده قرار ميگيرد. در مواردي كه محدوده مورد تقاضاي متقاضيان مختلف همپوشاني دارد، سوال اصلي سياست اعطاي امتياز و نحوه اوليويتبندي تقاضاهاي اكتشافي و استخراجي است.
يكي از سادهترين روشها «اولويت اعطاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است. درصورت همپوشي محدوده، اولين كسي كه تقاضاي خود را ثبت كرده درصورتيكه واجد شرایط الزامي عمومي باشد، امتياز را دريافت خواهد كرد. يكي ديگر از انواع همين رويكرد، رويكرد «اولويت بررسي تقاضاي امتياز بر اساس زمان تقاضا» است كه طي آن ابتدا اولين تقاضاي دريافت شده بررسي شده و درصورت رد شدن، ديگر تقاضاها بر اساس اولويت زماني اقدام، مورد بررسي قرار ميگيرند. عدم پذيرش تقاضا در اين روش مبتني بر شرایط اختصاصي متقاضي همچون توانایيهاي فني و مالي است. درصورت رد تقاضاي اول، تقاضاي بعدي بر اساس زمان ارایه درخواست در اولويت بررسي قرار ميگيرد.
در مقابل روشهاي «اولويت زماني»، رويكرد ديگري مبتني بر صلاحديد دولت بر اساس شايستگي متقاضي قرار دارد. درصورتيكه تقاضاهاي متعددي براي يك محدوده وجود داشته باشد، مقامات مسوول توانایيهاي هر متقاضي را ارزيابي نموده و بر اساس آن اقدام به اعطاي امتياز نمايند. البته در اين رويكرد مشكلاتي وجود دارد و كارشناساني كه از قدرت تصميمگيري برخوردارند معمولاً تحت فشارهاي سياسي قرار ميگيرند. بهعنوان مثال، در يكي از كشورهاي آسياي جنوبشرقي پس از افشاي تقاضاي شركتي فرامليتي براي يك محدوده، چندين تاجر محلي ثروتمند و يكي از اعضاي خاندان سلطنتي نيز براي دريافت امتياز همان محدوده تقاضا كردند و ظرف مدت كمتر از يك ماه تعداد متقاضيان به 30 نفر رسيد و مقامات مسوول از ترس متقاضيان ناموفق از هرگونه اعطاي امتيازي خودداري كردند. گرچه اين مثال بسيار اغراقآميز است، اما مشكلات موجود در رويكرد صلاحديد كارشناسانه را روشن ميسازد.
رويكرد مناقصهمحور مشكلات تعدد تقاضا را برطرف ميسازد اما استفاده از اين روند در اعطاي امتيازات اكتشافي و استخراجي در جهان بسيار نادر است و تنها برخي از كشورهاي تازهاستقلال آسياي ميانه و ديكر اقتصادهاي درحالگذار از اين روش بهطور محدود استفاده ميكنند. البته استفاده از مناقصه عمومي در اعطاي امتياز اكتشافات نفتي بسيار معمول است ليكن تلاش جهت بهكارگيري آن در اكتشاف و استخراج منابع غيرنفتي اغلب با شكست مواجه شده است.
د – مصونيت امتيازات
اصطلاح «مصونيت امتيازات» (Security of Tenure) به ثبات امتيازات اعطایي جهت انجام مراحل مختلف (اكتشاف، توسعه و استخراج) اشاره دارد. دولتها علاقهمند به توسعه سريع و كارآمد كانسارها هستند، و پس از شروع استخراج تلاش در استمرار آن دارند. اين درحالياست كه شركتهاي معدني براساس شرایط بازار و محدوديتهاي خود شروع و استمرار توليد را برنامهريزي ميكنند.
مساله «مصونيت امتيازات» در مرحله اكتشافي به نحوه انقضا يا لغو پروانه اكتشافي صادره اشاره دارد. شركتهایي كه اين امتياز را دريافت ميكنند خواهان دراختيار داشتن زمان متناسب جهت حصول اطمينان از وجود تودههاي معدني ارزشمند در محدوده موردنظر هستند. درمقابل دولتها پس از اعطاي امتيازات انحصاري اكتشاف خواهان اجراي عمليات اكتشافي براساس برنامهاي زمانبندي شدهاند، تا درصورت عدم موفقيت، امتياز را در اسرع وقت به ديگر متقاضيان اعطا كنند. روشهاي مختلفي براي نظارت زماني در امر اكتشاف وجود دارد كه معمولترين آن عبارتند از انقضاي امتياز اكتشاف پس از مدتي معين يا لغو پروانه بهدليل عدم انجام تعهدات.
در بسياري از نظامهاي حقوقي، ادامه عمليات بهرهبرداري و توسعه پس از كشف يك كانسار نيازمند دريافت پروانههاي ديگري است. توليد سريع از تودههاي اكتشاف شده از اهم اولويتهاي دولتها بهشمار ميآيد. درمقابل شركتها تنها پس از حصول اطمينان از اقتصادي بودن طرح، توليد را آغاز مينمايند. بنابراين شركت نيازمند زمان جهت انجام بررسيهاي مختلف (همچون مطالعات پيشامكانسنجي، امكانسنجي، نمونهبرداري و آزمايشات متالورژي، مطالعات مهندسي و زيستمحيطي، مطالعه بازار و فروش، مقدمات تأمين مالي و غيره) و احداث معدن است. در برخي موارد همچون زماني كه محدوده موردنظر در ناحيهاي دورافتاده و فاقد زيرساختهاي لازم واقع است، اين مطالعات بسيار مفصل، گسترده و زمانبر خواهد بود. در مواردي نيز شرایط اقتصادي يا سياسي مانع توسعه زودهنگام معادن ميشود. گذار از مرحله اكتشافي و دريافت امتياز بهرهبرداري يكي از مهمترين نگرانيهاي شركتهاست. «مصونيت امتيازات» در تمامي مطالعاتي كه سعي در رتبهبندي عوامل موثر بر تصميم شركتها به سرمايهگذاري را دارند همواره در ردههاي نخست قرار گرفته است. درنتيجه تصميم درخصوص مدتزمان امتيازات اعطایي و اعمال ضربالعجل بين مراحل اكتشاف و استخراج، از معضلات اصلي دولتها بهشمار ميآيد.
آخرين نكته نحوه عملكرد دولت در ارتباط با انقضا يا لغو پروانه بهرهبرداري معدن پس از اعطاي امتياز آن است. دولتها بهدنبال استمرار عمليات استخراج از طرحاند و درصورت توقف توليد، درصدد اقداماتي جهت شروع مجدد توليد برميآيند. از طرف ديگر استمرار توليد، درصورت سودآور بودن، بهنفع شركتها نيز هست. سختترين سياست معدني براي دولت در زمان سقوط قيمتها و توقف توليد، تصميمگيري درخصوص لغو امتياز بهرهبرداري است.
از ميان موارد مرتبط با «مصونيت امتيازات» كه ذكر گرديد، آنچه در سياستهاي معدني ملي بيشتر بهچشم ميخورد، نحوه گذار از مرحله اكتشاف به مرحله بهرهبرداري است. بدون حصول اطمينان از امكان استخراج پس از كشف يك كانسار، شركتها نسبت به سرمايهگذاريهاي كلان در اكتشاف با ترديد مينگرند. انتظار شركتها از دولت، داشتن نگاه نظارتي منطقي و بررسي صلاحيت و ميزان پايبندي شركت به الزامات قانوني دولت (همچون ارایه گزارش ارزيابي اثرات زيستمحيطي طرح)، پيش از اعطاي امتياز بهرهبرداري است. نقطهنظرات دولت در ارتباط با «مصونيت امتيازات» در زمان گذار از اكتشاف به بهرهبرداري بايستي بهوضوح در سياستهاي معدني كشور تبيين شود.
2-2-6 سازمانهاي نظارتي
الف – نقش سازمانهاي دولتي
بخش معدن در اغلب ساختارهاي حقوقي با چند سازمان دولتي مختلف در تعامل بوده و توسط آنها نظارت ميشود. سياست معدني ميتواند از طريق تبيين نقش هر يك از سازمانهاي مختلف دولتي به سرمايهگذاران كمك نمايد. چنين نقشي معمولاً فراتر از چيزي است كه اين سازمانها در اعمال نظامنامهها ايفا ميكنند و ميتواند شامل ترويج سرمايهگذاري در بخش معدن، توسعه روشهاي و فناوريهاي بهينه معدنكاري، اكتشاف و تمايز منابع از ذخایر، فراهمسازي اطلاعات، كمك به كارگران و جوامع، برقراري روابط و غيره باشد.
ب – دستيابي به اطلاعات
يكي از كليديترين اجزا سياستهاي معدني نحوه تجميع و انتشار اطلاعات را شامل ميشود. مسایلي كه در اين رابطه در سياست معدني به آنها پرداخته ميشود عبارتند از: نقش اطلاعاتي سازمانهاي دولتي؛ مالكيت اطلاعات زمينشناختي؛ نيازها و الزامات گزارشات اكتشافي؛ نيازها و الزامات گزارشات بهرهبرداري؛ محرمانه بودن و دسترسي به اطلاعات شركت؛ اطلاعات و گزارشات منتشره از سوي سازمانهاي دولتي؛هزينههاي دريافت اطلاعات از سازمانهاي دولتي (حداقل مبالغ و مبالغ پوششدهنده هزينهها يا حداكثر مبالغي كه توسط بازار تعيين ميشود)؛ اجتناب از فعاليتهاي تكراري؛ ترويج سرمايهگذاريهاي اكتشافي و بهرهبرداري؛ و غيره.