نويسنده: اليزابت باستيدا

مترجم: انوشيروان كني

 

 

مقدمه

جهت دريافت صحيح منطق و محتواي چارچوب سياست­ها و ابزار حقوقي صنايع اقتصادي-فني همچون معدن، درك مجموعه عوامل دخيل و همچنين ويژگي­هاي منحصربه‌فرد صنعت الزامي است. در اين نوشتار سعي شده ضمن برشمردن خصوصيات اصلي فعاليت­هاي معدني، به بحث در مورد اهميت صنايع معدني، نياز به رژيم حقوقي مجزا، نكات الزامي و برجسته قوانين معدني، نگرش­هاي مختلف در خصوص قوانين معدني طي قرن بيستم، نقش قانون به عنوان ابزار اجرایي سياست‌گذاري­هاي معدني، و تكامل جهت‌گيري­هاي مختلف در سیاست­هاي معدني نیز پرداخته شود.

 

اهميت و ويژگي­هاي فعاليت­هاي معدني

منظور از فعاليت معدني چيست؟

فعاليت معدني عبارت است از مجموعه‌ي عملياتي كه با هدف پيجویي، اكتشاف و استحصال مواد معدني داراي ارزش اقتصادي صورت مي‌گيرد. روش­هاي دخيل در اين فعاليت­ها توسط عوامل و شرایط بازار، كه عموماً مبتني بر فرآيندهاي عرضه و تقاضا است، تعيين مي‌شود. مراحل اصلي در فعاليت­هاي معدني عبارت است از اكتشاف، توسعه و استخراج (توليد) كه هر يك شامل مجموعه‌اي از فرآيندهاست.

اكتشاف:

اصولاً اكتشافات معدني شامل چندين مرحله‌ منظم و پيوسته است كه منجر به افزايش هزينه‌ها و كاهش ريسك مي‌شود. اين مراحل عبارتند از:

1. برنامه‌ريزي مفهومي (Conceptual Planning) كه شامل تشخيص نواحي بالقوه معدني با استفاده از منابع كتابخانه‌اي، داده‌هاي دورسنجي و عكس هوایي است؛

2. برنامه‌ريزي تفصيلي (Detailed Planning) كه شامل بررسي دقيق‌تر منابع كتابخانه‌اي و مطالعات صحرایي با هدف انتخاب اهداف كوچكتر جهت مطالعات تكميلي است؛
3. پي‌جویي اكتشافي (Reconnaissance Exploration) كه هدف از آن بررسي مناطق وسيعي جهت انتخاب اهداف كوچكتر براي بررسي­هاي بعدي است. اين مرحله شامل پي‌جویي هوایي، دورسنجي، مطالعات ژئوشيميایي و ژئوفيزيكي ناحيه‌اي است؛
4. ارزيابي اهداف اكتشافي (Target Appraisal) كه طي آن نهشته معدني شناسایي مي‌شود و شامل بررسي­هاي دقيق ژئوشيميایي و ژئوفيزيكي، ترانشه‌زني و چال‌زني، حفاري محدود، نقشه‌برداري زمين‌شناسي و عيارسنجي است؛
5. حفاري اكتشافي (Exploration Drilling) پس از مكان‌يابي اهداف اكتشافي صورت مي‌گيرد و با آزمايش­هاي متالورژي نمونه‌هاي حجيم همراه است؛
6. حفاري تخميني (Assessment Drilling) كه طي آن حفاري­هاي تفصيلي، برداشت آزمايشي و آزمايش­هاي متالورژي گسترده‌تري با هدف تعيين قابليت­هاي اقتصادي ذخاير صورت مي‌گيرد. نتايج اين بخش مبناي تصميم‌گيري براي ادامه فعاليت­ها و توسعه معدن درنظر گرفته مي‌شود. يك مطالعه امكان‌سنجي به ارزيابي اقتصادي بودن نهشته كشف شده كمك مي‌كند.

 

مرحله اكتشاف معدن با تعيين نهشته‌هاي معدني اقتصادي به‌اتمام مي‌رسد.

توسعه:

مرحله دوم در فرآيند عرضه مواد معدني «توسعه معدن» است كه به تاسيس معدن مولد و ايجاد ظرفيت كانه‌آرایي منجر مي‌شود. اين مرحله شامل اقدامات ذيل است:

1. ايجاد دسترسي به كانسار و نمايان‌سازي توده معدني جهت استخراج
2. احداث تاسيسات فرآوري
3. ايجاد گروه­هاي مديريتي
4. آموزش كاركنان
5. ايجاد بازار فروش توليدات معدني ناشي از عمليات بهره‌برداري

استخراج (توليد):

مرحله سوم عمليات معدني عبارت است از «استخراج» يا «توليد» ماده معدني كه با برداشت از كانسار آغاز مي‌شود. اين مرحله شامل موارد ذيل مي‌تواند باشد:

1. باطله‌برداري در معادن روباز
2. ايجاد كارگاه­هاي استخراج (Stopes)
3. توسعه ذخایر
4. حفاري
5. آتشباري
6. حمل مواد به تاسيسات فرآوري
7. پركردن كارگاه­هاي معدني (Stopes) استخراج شده

 

محصول نهایي فعاليت­هاي معدني توليد ماده پرعيار يا شمش فلزي جهت تامين نيازهاي بازار است.

 

چرا فعاليت معدني منحصربه‌فرد است؟

عوامل متعددي به پيچيدگي بيش‌ازحد صنايع معدني منجر مي‌شود و آن را از ديگر صنايع متمايز مي‌سازد. به‌طور خلاصه اين عوامل عبارتند از:

1. خصوصيات فيزيكي منابع معدني كه شامل ماهيت ناهمگن و تجديد ناپذير، موقعيت نامعين و غالباً زيرزميني، دوري از بازارهاي مصرف، و نياز به فرآوري پيش از مصرف، مي‌باشد؛
2. زمان نسبتاً طولاني جهت پيشبرد طرح­هاي معدني، در كنار گستردگي، سختي و هزينه فعاليت­هاي پيش‌توليد توسعه منابع معدني كه به‌مراتب بيشتر ازهر صنعت ديگري است؛
3. ريسك بالاي هزينه‌هاي اكتشافي طرح­ها كه در اغلب موارد بدون درنظرگيري بازگشت اقتصادي انجام مي‌پذيرد؛
4. مجموع ريسك دخيل در توسعه منابع معدني كه به‌دليل عدم قطعيت نتايج اكتشاف در اغلب موارد بسيار بالاتر از ديگر صنايع است؛
5. ريسك بالاي دخيل در تمامي مراحل فعاليت معدني از جمله توليد كه با توجه به نوسان شديد قيمت­ها و احتمال جايگزيني محصولات جديد، حایز اهميت است؛
6. سرمايه‌بر بودن صنايع معدني؛ علي‌رغم نياز به زيرساخت­هاي عظيم در مقايسه با ديگر صنايع، با توجه به توليد انبوه، امكان صرفه‌جویي اقتصادي ناشي از ابعاد توليد بسيار بالاست. اما با پيشرفت فناوري و پرهزينه‌تر شدن عمليات معدني، ميزان اشتغال ايجاد شده كاهش مي‌يابد؛
7. اثرات قابل‌توجه زيست‌محيطي و اجتماعي تمامي مراحل فعاليت­هاي معدني (از اكتشاف تا تعطيلي معدن) كه مكان معدن و حواشي آن را متأثر مي‌سازند.

 

مجموع عوامل فوق‌الذكر دليل منحصربه‌فرد و متفاوت بودن فعاليت­هاي معدني از تمامي ديگر فعاليت­هاي توليدي است. همچنين اين عوامل مشكلات و تناقضات بنياديني را كه مي‌بايست بوسيله «قانون معدن» پاسخ داده شده و مرتفع گردد را روشن مي‌سازد. البته اين ويژگي­هاي خاص فعاليت­هاي معدني به‌تنهایي براي رژيم حقوقي متمايز از ديگر صنايع كفايت نمي‌كنند بلكه ماهيت و گستردگي اين دسته از فعاليت­هاي توسعه‌اي است كه اهميت داشته و چند و چون «قانون معدن» را تعيين مي‌كند.

 

چرا فعاليت معدني اهميت دارد؟

به‌طور كلي معادن اصلي‌ترين نقش را در توسعه تمدن بشري ايفا كرده‌اند. آغاز معدن‌كاري به دوران­هاي ماقبل تاريخ باز مي‌گردد. فعاليت­هاي معدني با فراهم آوردن مواد لازم براي تجارت، ابزار، ادوات جنگي، جواهرات و زيورآلات اصلي‌ترين عامل توسعه تمدن­هاي قديمي بوده‌اند. نقش معادن در اقتصادهاي ملي به‌حدي است كه در گذشته از آن به عنوان موتور محرك توسعه ملي ياد مي‌شده است. در نتيجه، با درنظرگيري نكات ذيل فواید درخور ‌توجهي از طريق سازماندهي و مديريت صحيح صنايع معدني مي‌تواند حاصل شود:

1. كمك به درآمدهاي دولت مي‌كند؛
2. باعث كسب درآمد ارزي يا صرفه‌جویي ارزي مي‌شوند؛
3. باعث افزايش دامنه فعاليت­هاي اقتصادي مي‌شود؛
4. باعث تحرك توسعه ملي يا ناحيه‌اي (اغلب در نواحي محروم و دورافتاده) مي‌شود؛
5. به توسعه زيرساخت­هاي فيزيكي مي‌انجامد؛
6. باعث ايجاد اشتغال مستقيم يا غيرمستقيم (اغلب در نواحي محروم و دورافتاده) مي‌شود؛
7. باعث بهبود مهارت­هاي فني و حرفه‌اي جوامع مي‌شود؛
8. دستيابي به فناوري را تسهيل مي‌كند؛
9. ارتباطات اقتصادي بالایي و پایيني (backward and forward linkages) را توسعه مي‌دهد (بخش­هاي خدمات و عرضه دركنار فعاليت­هاي فراوري مواد خام).

 

گرچه معدن به‌عنوان عامل توسعه در كشورهاي درحال‌توسعه مطرح بوده است، اما اهميت اين فعاليت در كشورهاي توسعه‌يافته رو به كاهش است (به‌جز كشورهاي كانادا و استراليا كه بخش عمده‌اي از اقتصاد ملي بر پايه فعاليت­هاي معدني است).

 

چرا به قانوني مجزا براي معدن نيازمنديم؟

اغلب كشورها قوانين ويژه‌اي برای فعاليت­هاي معدني مقرر داشته‌اند كه رژيم حقوقي متفاوتي را براي حقوق سطح‌الارضي و تحت‌الارضي دربرمي‌گيرد. در اغلب موارد معمولاً دولت مالك منابع معدني است. دلايل وجود قوانين ويژه براي بخش معدن را مي‌توان به‌شكل زير خلاصه نمود:

1. علاقه عمومي به توسعه منابع معدني. تصور بر اين است كه هر قطعه زمين در صورتي‌كه تبديل به معدن شود، ارزش افزوده بالاتري را از هر كاربري ديگري ايجاد مي‌كند. از اين رو بايستي قادر بود تا بدون درنظرگيري تصميم مالك آن، عمليات توسعه معدن را آغاز نمود؛
2. به دليل علاقه‌مندي عموم به توسعه منابع معدني، معمولاً مالكيت زمين و مالكيت معدن دو مقوله مجزا به‌حساب مي‌آيند. معمولاً منابع معدني به دولت تعلق دارند و فعاليت معدني بر هر كاربري ديگري ارجح است؛
3. تقسيمات مصنوعي مالكيت زمين معمولاً با گستره معادن همخواني ندارد. در مواقعي‌كه معدن موردنظر در چند قطعه زمين با مالكين متفاوت قرار گرفته باشد، شروع عمليات معدني منوط به توافق با همه مالكين خواهد بود كه اين امر افزايش هزينه‌ها و احتمال شكست طرح را به‌دنبال خواهد داشت؛
4. جدایي مالكيت زمين از مالكيت منابع معدني نياز به تعاريف حقوقي درخصوص نحوه و شرایط مالكيت منابع معدني موجود در زمين و نحوه دسترسي و برداشت آن دارد؛
5. جدایي مالكيت زمين از مالكيت منابع معدني به مناقشات منحصربه‌فردي در بهره‌برداري از منابع مي‌انجامد. دولت، مالك معدن (سرمايه‌گذار طرح معدني) و مالك زمين سه شخصيتي هستند كه به‌طور سنتي منافعي از فعاليت معدني عايدشان مي‌شود و «قانون معدن» سعي در جلب رضايت ايشان دارد. بزرگ­ترين چالش پيش روي قوانين امروزي معدني جلب رضايت اشخاص ثالثي (همچون جوامع محلي و بوميان) است كه به‌نحوي از فعاليت­هاي معدني متأثر مي‌شوند؛
6. فعاليت معدني به‌طور ذاتي فعاليتي مخرب است كه هم در زمان بهره‌برداري و هم پس از تعطيلي بر محيط‌زيست و جوامع انساني اطراف خود تأثير مي‌گذارد؛
7. بايستي درنظر داشت كه «قانون معدن» تنها بحث فني-حقوقي (Legal Technicality) نيست، بلكه نمادي از سياست­هاي معدني كشور نيز به‌حساب مي‌آيد. از اين‌رو براي جهت­دادن به فعاليت­هاي توسعه‌اي در بخش معدن وجود يك قانون معدني صريح و روشن از اهميت به‌سزایي برخوردار است.

 

از آنجایي‌كه «قانون معدن» چشم‌اندازي از سياست­هاي كشور به‌شمار مي‌آيد، تعيين حقوق و منافع طرف­هاي ذي‌نفع به‌شكل چشم­گيري به فضاي سياسي و اقتصادي كشور وابسته خواهد بود و منجر به برجستگي نقش سرمايه‌گذار خصوصي يا دولت در توسعه منابع معدني خواهد شد.

 

ارایه تعريفي كاربردي از «قانون معدن»

منظور از «قانون معدن» چيست؟

در مفهوم موشكافانه، وظايف اصلي «قانون معدن»، علاوه بر تبيين حقوق معدني، تصريح مطالب ذيل است:

1. مالكيت منابع معدني
2. دستورالعمل و شرایط اعطا، حفظ و لغو امتياز و حق مالكيت معدن
3. الزامات و حقوق دارندگان امتياز و حق مالكيت معدن
4. اندازه، شكل و شرایط امتياز‌نامه‌ها
5. نحوه انتقال حقوق معدني
6. دستورالعمل­هاي رسيدگي و حل‌و‌فصل مناقشات

 

در مفهوم گسترده‌تر «قانون معدن» چارچوب حقوقي كلي جهت توسعه معدني را در بر مي‌گيرد كه مشتمل بر نكات مختلفی از جمله مناسبات مالي (Fiscal Terms) و رژيم سرمايه‌گذاري (Investment Regime)، الزامات زيست‌محيطي و اجتماعي، مقررات بهداشت و ايمني است. با اين‌همه، روزبه‌روز الزامات زيست‌محيطي و اجتماعي بيشتري بر قوانين معدني سنتي افزوده مي‌شود.

 

عاملان (Actors) و منافع (Interests) اصلي در قوانين و سياست­هاي معدني

همان­گونه كه پيشتر ذكر گرديد، قانون معدن سعي در تلفيق منافع و جلب رضايت تمامي عاملان دخيل در توسعه منابع معدني را دارد. اين عاملان عبارتند از:

1. دولت كه حداكثر منفعت از توسعه منابع معدني‌اش را به عنوان هدف نهایي درنظر دارد؛
2. سرمايه‌گذار خصوصي يا معدنكار كه نفعش در به حداكثر رساندن سود ناشي از توسعه منابع معدني است؛
3. مالك زمين كه به‌دنبال دريافت بخشي از سود يا غرامت است؛
4. اشخاص ثالث (از جمله افراد ساكن در محل معدن) كه از عواقب زيست‌محيطي و اجتماعي توسعه معدني متأثر گشته‌اند.

 

پاسخ اين سوال كه چگونه «قانون معدن» مي‌تواند منافع متضاد برخي طرفين (معمولاً دولت و سرمايه‌گذار معدني) در تخصيص و استحصال منابع معدني را حفظ نمايد، عمدتاً به سياست­هاي دولت در نحوه توسعه بخش معدن بستگي دارد. فضاي اجتماعي-اقتصادي و سياسي كه تحت آن معاملات مخاطره‌آميز معدني انجام مي‌پذيرد، نقش مهمي در تبيين سياست­هاي معدني يك كشور (توسعه توسط بخش خصوصي يا بخش دولتي و يا تلفيقي از هر دو) دارد. در بخش­هاي بعدي نوشتار برخي رويكردها در قوانين و سياست­هاي معدني طي قرن بيستم مورد بررسي قرار خواهد گرفت.

 

رويكرد معاصر به قوانين و سياست­هاي معدني

درك بهتر قوانين معدني

تا بدين­جا مباني فني «قانون معدن» به همراه عاملان و منافع اصلي به‌طور خلاصه مورد بحث قرار گرفت تا تعريفي كاربردي از «قانون معدن» حاصل گردد. همچنين اهميت «قانون معدن» به‌عنوان نمادي از
سياست­هاي معدني كه هدايت‌كننده فعاليت­هاي توسعه‌اي در بخش معدن‌اند، مورد تأكيد قرار گرفت.

 

معرفي دو مدل با اهميت

اين بخش به دو مدل توسعه كه طي نيمه دوم قرن بيستم ميلادي در كشورهاي درحال‌توسعه مورد توجه قرار گرفته‌اند و نقش «قانون معدن» در هريك مي‌پردازد.

 

قوانين و سياست­هاي معدني در نظم نوين اقتصاد جهاني[1] (دهه‌هاي 60 و 70 ميلادي)

سياست­هاي مختلف در ارتباط با سرمايه‌گذاري­هاي معدني طي نيمه دوم قرن بيستم تحت تأثير تفسير اصل حاكميت دایم بر منابع طبيعي (Permanent Sovereignty over Natural Resources) شكل گرفته است. حاكميت دایم بر منابع طبيعي، كه يكي از اصول قوانين بين‌المللي است، ابتدا به­صورت «مطالبات سياسي» در مستعمرات تازه استقلال يافته و كشورهایي كه پيشتر «عقب افتاده» (Undeveloped Countries) ناميده مي‌شدند، با هدف به‌رسميت شناخته شدن حق مشاركت ايشان در توسعه منابع طبيعي موجود در
سرزمين­هايشان و همچنين برخورداري از منافع حاصل از استخراج اين منابع مطرح گرديد. تحول اين اصل در سازگاري با اقتصاد جهاني نوين، بيانگر منطق اتخاذ سياست­هاي معدني متفاوت در كشورهاي مختلف جهان است.

طي سال­هاي 1962 تا 1974 ميلادي رويكرد ملي‌گرایي در كشورهاي مختلف فراگير گرديد كه به‌صورت نظارت وسيع دولتي بر استخراج منابع طبيعي به‌عنوان ابزاري جهت دست‌يابي به توسعه اقتصادي نمود يافت. اين امر به تسهيم و تقسيم عادلانه منافع و قدرت حاصل از استخراج منابع طبيعي بين اين كشورها و جهان صنعتي انجاميد. همگام با اين مدل و در راستاي حاكميت دایم كشورهاي درحال‌توسعه بر منابع طبيعي‌شان، بهره‌برداري از چنين منابعي به‌عنوان «فراهم‌كننده منابع مالي توسعه» و «سكوي پرشي به سوي صنعتي‌شدن» درنظر گرفته مي‌شد.

در طول اين مدت كشورهاي درحال‌توسعه به‌دنبال استقلال سياسي و اقتصادي بودند و ملي‌سازي (Nationalization) امري مرسوم بود. اين دوره توسط ويژگي­هاي زير مشخص مي‌شود:

1. هدايت و برنامه‌ريزي اقتصادي توسط دولت­ها
2. وابستگي به بنگاه­هاي دولتي جهت گرداندن اقتصاد ملي
3. مقررات دست‌و‌پاگير براي بنگاه­هاي خصوصي
4. محدوديت و هدايت روابط اقتصادي كشور با دنياي خارج
5. محدوديت يا ممنوعيت سرمايه‌گذاري خارجي در فعاليت­هاي اقتصادي داخلي

 

در چنين مدلي از توسعه، از قانون به‌عنوان ابزاري براي مهندسي اقتصادي و اجتماعي جهت دست‌يابي به تغييرات اقتصادي و اجتماعي موردنظر بهره‌برداري مي‌شود و در بسياري موارد هدف اصلاحات حقوقي تضعيف موسسات و بنگاه­هاي خصوصي و اعطاي اختيارات بيشتر به دولت در ارتباط با زمين و منابع طبيعي است. اين وضعيت قوانين عمومي را به قوانين بنيادين فعاليت­هاي اقتصادي و تجاري تبديل مي‌كند.

طبيعتاً چنين سياست­هایي در بخش معدن به اشكال زير نمود مي‌يابد:

1. رژيم پيچيده اداري جهت دست‌يابي به امتياز معدني
2. احتياط و عملكرد سليقه‌اي دولت در اعطا، حفظ و لغو امتيازات معدني
3. محدوديت گسترده بخش خصوصي جهت تملك زمين­هاي معدني
4. بازنگري و انتقال مجدد موافقت‌نامه‌هاي امضا‌شده توسعه معدني بين دولت و شركت­هاي معدني

به‌كارگيري اصول و مباني ناشي از نظم نوين اقتصاد جهاني (NIEO) همچون دولت‌محوري، سرمايه‌گذاري از طريق بنگاه­هاي دولتي، كمك­هاي خارجي براي ترويج توسعه اقتصادي، و استقراض براي تامين مالي در بسياري از كشورهاي جهان سوم با شكست مواجه شده است.

 

قوانين و سياست­هاي معدني در اقتصاد آزاد و جهاني (از اواخر دهه 80 ميلادي)

دوري جستن از سياست­هاي به شدت دولت‌محور در اواخر دهه 80 ميلادي آغاز گشت. سقوط قيمت كالاها در دهه 80 ميلادي به همراه نرخ بالاي بهره در سطح بين‌المللي بنگاه­هاي دولتي را با مشكلات اقتصادي مواجه كرد. اين شرایط در تلفيق با وجهه ضعيف سازمان­هاي تجاري دولتي در كشورهاي درحال‌توسعه، و همچنين فروپاشي نظام كمونيستي به‌عنوان ديگر عامل موثر، منجر به صرف‌نظر كردن از سياست­هاي مبتني بر نظم نوين اقتصاد جهاني (NIEO) شد. اين وضعيت سياست­ها را به شكل زير تغيير داد:

1. آزادسازي اقتصاد جهاني (Liberalisation)
2. تغيير رويه از مداخله‌گري دولت به سمت اتكا و به‌كارگيري نظام­هاي بازارگرا/بازارمحور جهت تخصيص امتياز منابع
3. سازماندهي بخش خصوصي
4. خصوصي‌سازي بنگاه­هاي دولتي
5. مقررات‌زدایي (Deregulation) و آزادسازي تجارت و سرمايه‌گذاري خارجي

 

از اواخر دهه 80 ميلادي رويكرد آزادسازي اقتصاد جهاني (Liberalisation) به‌همراه تغيير رويه از مداخله‌گري دولت به سمت اتكا و به‌كارگيري نظام­هاي بازارگرا/بازارمحور جهت تخصيص امتياز منابع راه را براي نسل جديدي از قوانين و موافقت‌نامه‌هاي معدني با هدف تشويق سرمايه‌گذاري خارجي هموار كرده است.

گرچه اين رويكرد در كشورهاي مختلف بسيار متفاوت است، اما برخي گرايشات كلي كه در كشورهاي درحال‌توسعه جهت جايگزيني قوانين قديمي و منسوخ و بهبود كارآیي فرآيند اداري مشترك است به قرار ذيل‌اند:

1. دستورالعمل­هاي ساده جهت ارایه تقاضا و تصويب آن
2. بازنگري در قراردادها با هدف بهبود شرایط
3. موافقت‌نامه‌هاي توسعه معدني
4. به‌حداقل رساندن عملكرد سليقه‌اي در دولت
5. بهبود شرایط اعطاي امتيازات معدني
6. تشديد مصونيت امتيازات بهره‌برداي (Security of Tenure)
7. بهبود شرایط انتقال حقوق معدني

 

اعمال سياست­هاي جديد به نتايج ذيل منتج گرديد:

1. جابجایي اساسي در جهت‌گيري سرمايه‌گذاري­ها به سمت كشورهاي درحال ‌توسعه كه در تلاش براي جذب سرمايه‌هاي خارجي بودند، صورت گرفت؛
2. گستره فعاليت­هاي سرمايه‌گذاري شركت­هاي معدني كشورهاي بيشتري را شامل گرديد.

 

افزايش حيطه مقررات و محدوديت­هاي زيست‌محيطي براي دست‌يابي به اراضي معدني در كشورهاي پيشرفته در كنار تصويب مقررات جديد و كارآمد سرمايه‌گذاري و معدني كشورهاي درحال‌توسعه باعث سرازير شدن سرمايه‌ها از قدرت­هاي اقتصادهاي غرب (عمدتاً ايالات متحده، كانادا، آفريقاي جنوبي و استراليا) به سمت آمريكاي لاتين و آسياي جنوب‌شرقي شده است.

 

الزامات رژيم­هاي حقوقي امروزي

براي آن‌كه سرمايه‌گذاري­هاي بخش خصوصي ايفاگر نقش اصلي در توسعه اقتصادي شوند، به نظام­هاي حقوقي خاصي نياز است تا فضایي با‌ثبات و چشم‌اندازي قابل پيش‌بيني را پديد آورده و شرایط مناسب جهت فعاليت­هاي تجاري و افزايش سرمايه‌گذاري­هاي خارجي را فراهم آورند. عوامل مهم در راستاي دست‌يابي به اين اهداف عبارتند از كارآیي رژيم حقوقي و قابليت آن در كاهش بي‌ثباتي تجاري و سياسي در كنار كاهش هزينه‌هاي معاملات.

بر اساس راهبردها و تمهيدات ناحيه‌اي طراحي‌شده توسط بانك جهاني (World Bank) براي احياي بخش معدني در آفريقا و آمريكاي لاتين، تاكيد زيادي بر ترغيب مشاركت بخش خصوصي، خصوصي‌سازي دارایي­هاي دولتي و ايجاد شرایط لازم براي توسعه پايدار معادن مي‌شود. در چنين فضایي، نقش اصلاحات حقوقي شامل كاهش ريسك­هاي آشكار و پنهان از طريق تضمين­هاي حقوقي و ايجاد محيط مناسب براي سرمايه‌گذاري است. اعتقاد برآن است كه رژيم­هاي حقوقي موفق در جذب سرمايه‌هاي خارجي به بخش معدن غالباً موارد ذيل را خود دارند (هم در «قانون معدن» و هم در قوانين سرمايه‌گذاري):

1. مصونيت امتيازات بهره‌برداي (Security of Tenure)
2. الزامات و دستورالعمل­های واضح و شفاف
3. امكان دست‌يابي به منابع معدني
4. امكان دسترسي به ارز
5. رژيم مالياتي عادلانه و پايدار

 

مصونيت امتيازات بهره‌برداي

مفهوم مصونيت امتيازات بهره‌برداي

در اقتصادهاي مبتني بر بخش خصوصي، مفهوم مصونيت امتيازات بهره‌برداي از اهميت بالایي برخوردار است. دلايل خاص اين امر به‌هنگام بررسي منحصربه‌فرد بودن فعاليت­هاي معدني ذكر گرديد. اين دلايل كه عبارت بودند از فاصله زماني بين آغاز اكتشاف و بهره‌برداري از طرح­هاي معدني عظيم، ميزان هزينه فعاليت­هاي پيش‌توليد و ماهيت ريسك‌پذير فعاليت معدني، در تمامي مراحل فعاليت­هاي معدني اثرگذارند. طي ساليان متمادي، اقتصاد مبتني بر بازار با فراهم نمودن امنيت قضایي درصدد تشويق سرمايه‌گذاري­هاي معدني برآمده است. بررسي قوانين معدني كه پس از انقلاب صنعتي در قرن نوزدهم در كشورهاي توسعه‌يافته امروزي وضع گرديده بود حكايت از آن دارد كه نگرش نسبتاً آزاد به اقتصاد عامل اصلي پيشرفت اين كشورها به‌حساب مي‌آيد. اين قوانين مواكداً بر حقوق معدني خصوصي، تضمين عدم مصادره معدن از سوي دولت و بهره‌مندي از مصونيت امتياز بهره‌برداي معدن به‌عنوان محرك­هاي ترغيب سرمايه‌گذاران به فعاليت در اين بخش، صحه گذاشته است.

در گذشته معمولاً بخش معدن به‌عنوان قوي‌ترين بخش در اقتصادهاي پوياي درحال‌توسعه درنظر گرفته مي‌شد و مصونيت بالاي امتيازات معدني اعطا‌شده به بخش خصوصي به‌همراه نظام مالياتي بسيار سهل به‌عنوان ابزاري تشويقي براي ترغيب سرمايه‌گذاري توسط دولت­ها به‌كار بسته مي‌شد.

از آنجا‌ كه مشخصه بارز فعاليت­هاي معدني زمان‌بري مرحله پيش‌توليد، زمان بازگشت طولاني، تعهدات بلندمدت، و هزينه‌بري و ريسك بالاست، تصميم سرمايه‌گذاران براي ورود به‌بخش معدن يك كشور نيازمند حقوق تضمين‌شده و مقررات روشن و شفاف درخصوص منابع معدني است.

در نگاه باريك‌بينانه تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري به‌معناي مالكيت قانوني و منطقي حق استخراج پس از اتمام موفقيت‌آميز مرحله اكتشاف است. درنتيجه در ساده‌ترين حالت، مصونيت امتياز بهره‌برداري دلالت بر آن دارد كه سرمايه‌گذار پيش از صرف هزينه‌هاي گزاف اكتشافي بايستي از امكان توسعه كشف موفقيت‌آميزش اطمينان يابد. به‌بيان ديگر، حق ادامه فعاليت از مرحله اكتشاف به مرحله بهره‌برداري (يا حقوق معدني) براي سرمايه‌گذار محفوظ است.

نكات اصلي در ارتباط با مصونيت امتياز بهره‌برداري كه شركت­هاي معدني پيش از هرگونه سرمايه‌گذاري مورد ارزيابي موشكافانه قرار مي‌دهند عبارتند از:

1. شركت­ها از اكتشافات پرهزينه پرهيز مي‌كنند مگر آن‌كه از امكان بهره‌برداري از معدن پس از كشف كانسار معدني اطمينان يابند.
2. شركت­ها انتظار سطح معقولي از كمك­هاي دولتي را دارند تا پيش از دريافت امتياز معدني خود را با الزامات مشروع زيست‌محيطي آن كشور (همچون ارایه نحوه ارزيابي اثرات زيست‌محيطي توسط دولت) وفق دهند.

 

در مفهوم گسترده‌تر تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري مشتمل بر دو مرحله است:

1. در گام اول به‌معناي مالكيت قانوني حقوق استخراج است.
2. گام دوم شامل حصول اطمينان از حقوق مكتسبه و شرایط ابطال يا لغو امتياز در مراحل اكتشاف و استخراج، شرایط انتقال و يا به‌رهن رفتن امتياز معدن مي‌باشد.

 

همگام با اين برداشت گسترده‌تر از تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري، در دستورالعمل سياست­هاي معدني بانك جهاني در مورد آمريكاي لاتين آمده است: رژيم تضمين يا مصونيت امتياز بهره‌برداري تعهدات مناسب براي عدم امكان تعليق يا ابطال حق امتياز معدن پس از اعطاي آن (مگر در موارد خاصي كه توسط قانون تعيين مي‌شود) و تضمين ادامه فعاليت معدن در طول حيات طرح را فراهم كند.

جنبه دربرگيرنده «ادامه فعاليت­ها» به امكان انتقال امتياز به هر شخص ثالث ديگر يا وثيقه قرار دادن آن براي به‌دست آوردن منابع مالي اشاره دارد. اين جنبه‌ها تحت عنوان «برداشت نوين از تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري» كه تضمين­هاي لازم براي مقابله با مصادره معدن را دربر دارد، طبقه‌بندي مي‌شود.

نگراني­ها درخصوص تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري در اين تفسير گسترده‌تر نه‌تنها گذر از مرحله اكتشاف به استخراج را شامل مي‌شود بلكه به تمامي مراحل فعاليت، از پي‌جویي يا اكتشاف كانسار گرفته تا توسعه معدن و طول حيات مولد آن، نيز قابل تعميم است.

درحالي‌كه تا اوايل دهه 1980 ميلادي حلقه ارتباطي بين امتياز اكتشاف و حقوق بهره‌برداري از معدن بسيار ضعيف بود ليكن در اغلب آیين‌نامه‌هاي تنظيم‌شده طي ساليان اخير، به‌نحو قابل‌توجهي تقويت شده است. در حال حاضر بيشتر كشورها پس از اتمام اكتشاف، حق بهره‌برداري از معدن را به‌خودي‌خود به كاشف كانسار (كه امتياز اكتشاف را در اختيار داشته) نمي‌دهند؛ همچنين تصميم‌گيري در رابطه با بهره‌برداري از كانسار پس از پايان مرحله كشف كاملاً در اختيار دولت نيز قرار ندارد.

در بخش­هاي پيشين مدل­هاي مختلف سياسي و اقتصادي توسعه جهت روشن شدن تفاوت­هاي اصلي در رويكرد قوانين و سياست­هاي معدني مورد ارزيابي قرار گرفت. درعين‌حال، توجه به اين امر كه تغيير از مدلي به مدل ديگر به‌قطع امكان‌پذير نيست، بسيار با‌اهميت است و گرچه بي‌شك تغييرات بنياديني در اين راستا طي دهه 1990 ميلادي رخ داده است، ليكن روند تغيير از مدل­هاي پيشين را هنوز نمي‌توان پايان‌يافته تلقي نمود.

 

مثال­هایي از آمريكاي لاتين

كشورهاي آمريكاي لاتين مثال­هاي بارزي از تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري به‌معناي عام را در رژيم نوين معدني‌شان فراهم مي‌كنند.

«قانون معدن» كشور شيلي كه در سال 1983 ميلادي به‌تصويب رسيده است، تعهدات مناسبي را براي تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري در طول چرخه حياتي معدن فراهم مي‌كند. اين قانون:

1. حق امتياز بهره‌برداري را پس از تكميل مرحله اكتشاف به‌خودي‌خود به دارنده امتياز اكتشاف اعطا مي‌كند؛
2. مقررات صريحي را براي كسب حقوق معدني وضع مي‌نمايد؛
3. تعهدات دارنده امتياز را جهت حفظ حقوق بهره‌برداري صريحاً قيد مي‌كند؛
4. دلايل ابطال امتياز بهره‌برداري از معدن را بر‌مي‌شمارد؛
5. حقوق مالك امتياز معدن را در مصاف با دادخواست اشخاص ثالثي كه از فعاليت­هاي معدن متأثر شده‌اند، قيد مي‌نمايد.

 

قوانين معدني كشورهاي پرو (مصوب 1992 ميلادي) و بوليوي (مصوب سال 1997 ميلادي) تضمين يا مصونيت امتيازات بهره‌برداري بسيار مطلوبي را طي تمامي مراحل فعاليت­هاي معدني فراهم مي‌آورند. بر اساس اين رژيم­هاي حقوقي، اكتشاف و استخراج منابع معدني از طريق يك امتياز كه حق هر دوي اين عمليات را به دارنده مي‌دهد، واگذار مي‌شود. اين امر به افراطي‌ترين وجه ممكن تمامي شبهات احتمالي درخصوص مدت‌زمان اعتبار امتياز معدن را به‌حداقل مي‌رساند، زمان و فرآيند اداري را كاهش مي‌دهد و به نظارت كارآمد و ثمربخش امتيازات معدني مي‌انجامد.

 

 

 

---